Исполнение решения суда это публично правовое обязательство

Обновлено: 28.03.2024

Вопросы исполнения судебных актов о взыскании денежных средств за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ длительное время не находили полного и всестороннего отражения в постановлениях Пленума Верховного суда. Это приводило к формированию неоднозначной судебной практики по вопросам применения норм главы 24.1 Бюджетного кодекса. Сегодня ситуация изменилась. В конце мая Пленум Верховного суда утвердил постановление № 13[i], посвященное вопросам, связанным с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (Постановление № 13).

В мае 2005 года Президент РФ в своем Бюджетном послании к Федеральному собранию указал на то, что проблема исполнения судебных решений по искам к органам государственной власти и органам местного самоуправления полностью не урегулирована. В связи с этим Правительству РФ было поручено усовершенствовать нормативно-правовую базу исполнения судебных решений по искам к казне публично-правовых образований, органам государственной власти и органам местного самоуправления. В результате этой работы в конце декабря 2005 года в БК РФ появилась глава 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Конституционный суд также подчеркнул, что законодатель обязан обеспечить для взыскателя реализацию в полном объеме его конституционных прав на судебную защиту и на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Следовательно, взыскателю должна быть гарантирована возможность получить то, что ему причитается по судебному решению и в разумный срок. Также Конституционный суд указал на необходимость организации эффективного, а не формального судебного контроля за исполнением судебного решения уполномоченными органами. Такой контроль, в частности, должен обеспечивать заинтересованным лицам права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, приводящих к затягиванию исполнения судебного решения или его неисполнению.

Цели, обозначенные Конституционным судом 14 лет назад, сохраняют актуальность и сегодня. Несмотря на то что государство приложило немало усилий по совершенствованию процесса исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, практика применения соответствующих норм БК РФ свидетельствует о наличии ряда вопросов, возникающих как у судов, исполняющих органов, так и у граждан, организаций, обращающихся за исполнением судебных решений. Принятое в конце мая текущего года Пленумом Верховного суда Постановление № 13 позволило дать однозначные ответы на некоторые из них.

Бюджетным кодексом и Законом от 2 октября 2007 года № 229?ФЗ «Об исполнительном производстве» (Закон № 229?ФЗ) разграничены порядки исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов и иных судебных актов. Несмотря на это, на практике у взыскателей зачастую возникает вопрос определения надлежащего органа, уполномоченного на исполнение судебного акта.

Так, нередки случаи, когда взыскатели предъявляют исполнительные документы о взыскании денежных средств за счет бюджетов в Федеральную службу судебных приставов для принудительного исполнения. Кроме того, отсутствие единообразного подхода к толкованию положений Закона № 229?ФЗ в их взаимосвязи с бюджетным законодательством РФ порой приводит к вынесению судебными приставами-исполнителями постановлений и требований, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов. Вместе с тем БК РФ установлен иммунитет — специальный правовой режим, в силу которого обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, прямо указанных в пункте 1 статьи 239 БК РФ.

Данную правовую дилемму разрешило Постановление № 13. В нем указано, что механизм принудительного исполнения, закрепленный в Законе № 229?ФЗ, не применяется при обращении взыскания на средства бюджетов, кроме случаев, установленных БК РФ.

ТОЛЬКО НА СЧЕТ ВЗЫСКАТЕЛЯ

Следующий вопрос, ответ на который дало Постановление № 13, — возможность применения норм института представительства, закрепленных в гражданском законодательстве РФ, при исполнении судебных актов в соответствии с бюджетным законодательством. В силу пункта 2 статьи 242.1 БК РФ в исполняющий орган для исполнения судебного акта необходимо представить реквизиты банковского счета взыскателя, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.

Вместе с тем в Минфин России зачастую поступают на исполнение документы с требованием перечислить денежные средства по реквизитам банковского счета, открытого на имя представителя взыскателя. К документам прилагается доверенность, в которой оговорены соответствующие полномочия представителя. Руководствуясь нормами БК РФ, Минфин России вынужден возвращать такие исполнительные документы без исполнения. Указанные случаи неоднократно являлись предметом обжалования действий Минфина России в судах.

Отсутствие однозначного подхода судов к толкованию приведенной выше нормы БК РФ способствовало формированию неоднозначной судебной практики по данному вопросу. Первым шагом к установлению единообразного подхода стало вынесение судами отдельных судебных актов, разъяснивших, что участником рассматриваемых правоотношений является взыскатель, а не его представитель.

В 2017 году Верховный суд, отменяя решение нижестоящих судов о признании незаконным возврата Минфином России исполнительного документа без исполнения из-за представления реквизитов банковского счета доверенного лица взыскателя, указал, что действующее бюджетное законодательство не предусматривает возможности перечислять средства, подлежащие взысканию, на банковский счет представителя взыскателя. Окончательная точка в обозначенной правоприменительной дискуссии была поставлена Постановлением № 13.

Пленум Верховного суда четко разъяснил, что в целях исключения риска недобросовестных действий при получении исполнения и защиты интересов взыскателя перечисление сумм, подлежащих взысканию по исполнительному документу, на счет представителя взыскателя или по его просьбе на счет иного лица не допускается независимо от наличия этого полномочия в доверенности.

КТО ЗА ЧТО ОТВЕТИТ

Уникальность раздела бюджетного законодательства РФ, регулирующего вопросы исполнения судебных актов, заключается в различном порядке исполнения судебных актов по искам к публично-правовым образованиям и по искам к казенным учреждениям, в том числе государственным органам и органам местного самоуправления, о взыскании денежных средств по их обязательствам. Порядок исполнения судебных актов по искам к публично-правовым образованиям о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов и органов местного самоуправления, определен статьей 242.2 БК РФ. Исполнительные документы, выданные на основании вышеуказанных актов, направляются для исполнения непосредственно в Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ или в финансовые органы муниципальных образований.

В то же время порядок исполнения судебных актов, предусматривающих взыскание денежных средств с казенных учреждений и соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, определен положениями статей 242.3–242.5 БК РФ. Исполнительные документы, выданные на основании вышеуказанных актов, направляются для исполнения по месту открытия получателю средств соответствующего бюджета лицевого счета для учета операций по исполнению расходов бюджета, то есть в органы Федерального казначейства, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, зависит от существа заявленных исковых требований.

Несмотря на то что БК РФ вопросы исполнения судебных актов в порядке, предусмотренном статьями 242.3–242.5 и статьей 242.2, урегулированы в достаточной степени, в судебной практике нередко встречается противоречивое и неоднозначное толкование приведенных выше норм. Так, например, арбитражным судом субъекта РФ в рамках рассмотрения дела о взыскании задолженности по государственному контракту основная сумма долга была взыскана с должника (государственного органа) за счет казны РФ. Указанный судебный акт был исполнен Минфином России в порядке, предусмотренном статьей 242.2 БК РФ. Вместе с тем неустойка по указанному выше государственному контракту была взыскана непосредственно с должника, что в соответствии с положениями главы 24.1 БК РФ предусматривает исполнение судебного акта в порядке, установленном статьей 242.3 кодекса. Таким образом, в рамках взыскания задолженности по одному государственному контракту судом было применено различное толкование норм бюджетного законодательства. Данный подход суда к разрешению вопроса порядка исполнения судебных актов, вытекающих из одного обязательства, в первую очередь негативно сказывается на реализации права взыскателя на исполнение судебного акта.

Кроме того, в судебной практике нередки случаи, когда судебный акт одновременно содержит указание на два взаимоисключающих порядка его исполнения. Так, взыскивая денежные средства с государственного органа за счет казны РФ, что подразумевает исполнение судебного акта в порядке статьи 242.2 БК РФ, суд одновременно указывает на возможность его исполнения в порядке, установленном статьей 242.3 БК РФ. Подобное двусмысленное толкование норм БК РФ фактически блокирует исполнение судебных актов и приводит к необходимости исполняющих органов обращаться в суды за разъяснением порядка исполнения судебных актов.

В этой связи вопросу единообразного толкования применения норм БК РФ и определению надлежащего порядка исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, Пленум Верховного суда уделил особое внимание. В пункте 19 Постановления № 13 разъяснено, что исходя из определений понятий «денежные обязательства» и «получатель бюджетных средств» (статья 6 БК РФ) к числу денежных обязательств казенных учреждений, исполнение которых осуществляется в соответствии со статьями 242.3–242.5 БК РФ, относится в том числе их обязанность уплатить за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки или согласно положениям закона, иного правового акта, условиям договора, соглашения. В связи с вышеизложенным в порядке, установленном статьями 242.3–242.5 БК РФ, должно производиться, в частности, исполнение судебных актов о взыскании с казенного учреждения денежных средств по государственным (муниципальным) контрактам, неосновательного обогащения, а также о возврате излишне уплаченных платежей по сделкам или в силу закона. При этом особое внимание обращено на то, что заключение государственного (муниципального) контракта или иной гражданско-правовой сделки казенным учреждением не влечет взыскания образовавшейся задолженности за счет казны публично-правового образования. Казенные учреждения, являясь юридическими лицами и выступая в суде в качестве истца и ответчика, отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами и обеспечивают исполнение денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в соответствии с БК РФ.

Кроме того, в пункте 19 Постановления № 13 указано, что особенности исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с казенного учреждения за счет бюджетных средств не являются основанием для освобождения должника от уплаты процентов, начисляемых по правилам статьи 395 ГК РФ. При этом проценты начисляются за все время нахождения исполнительного документа на исполнении в органе Федерального казначейства или соответствующем финансовом органе.

Вместе с тем применительно к положениям статьи 242.2 БК РФ существует иное толкование норм гражданского и процессуального законодательства РФ. Так, при исполнении судебных актов по искам к публично-правовым образованиям в течение предусмотренного пунктом 6 статьи 242.2 БК РФ срока, а также за период с момента вступления судебного акта в законную силу и до поступления исполнительного документа в финансовый орган проценты за пользование чужими денежными средствами не начисляются и индексация взысканных судом денежных сумм не производится.

Таким образом, в Постановлении № 13 не только дифференцированы различные механизмы исполнения судебных актов о взыскании бюджетных средств, но и определены конкретные случаи применения норм ГК РФ в части начисления процентов за пользование чужими денежными средствами. Однозначно установлено, что указанные проценты могут быть начислены и взысканы только применительно к судебным спорам, вытекающим из обязательственных правоотношений конкретного хозяйствующего субъекта, а не публично-правового образования.

КТО ОПЛАЧИВАЕТ РАСХОДЫ

Поскольку судебные разбирательства неминуемо сопряжены с тратами заявителя, то в Постановлении № 13 отдельно разъяснены вопросы распределения судебных расходов. Так, в нем указано, что в случае удовлетворения иска к публично-правовому образованию о возмещении вреда, взыскиваемого за счет казны публично-правового образования, исполнение обязанности по возмещению судебных расходов также осуществляется за счет публично-правового образования. При этом в случае удовлетворения исковых требований к казенному учреждению (органу государственной власти, государственному или муниципальному органу) по его денежным обязательствам судебные расходы также подлежат взысканию непосредственно с указанного ответчика, и исполнение судебного акта осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, а не за счет казны публично-правового образования.

Кроме того, разъяснен вопрос о распределении судебных расходов в случае удовлетворения требований физических и юридических лиц об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями. В этом случае возмещение судебных расходов возлагается непосредственно на орган власти, организацию, чьи решение, действия (бездействие) оспаривались. При этом подтвержденное судебным актом требование о возмещении судебных расходов также исполняется за счет средств соответствующего бюджета, а не за счет казны публично-правового образования.

Таким образом, Постановлением № 13 раскрыты наиболее острые и актуальные вопросы, касающиеся применения норм бюджетного законодательства РФ при исполнении судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Применение разъяснений Пленума Верховного суда судами, исполняющими органами, а также взыскателями позволит значительно сократить количество возвратов исполнительных документов без исполнения, сократить сроки исполнения судебных актов, а также существенно снизить нагрузку на суды. Все это в конечном итоге благоприятно скажется на работе всей государственной системы исполнения судебных актов.

ДОКУМЕНТЫ ДОЛЖНЫ БЫТЬ ПРАВИЛЬНЫМИ

Проведенный Минфином России анализ правоприменительной практики исполнения судебных актов о взыскании денежных средств за счет казны РФ показал, что основной причиной возврата исполнительных документов без исполнения является непредставление взыскателем или судом какого-либо документа и несоответствие представленных документов требованиям, установленным ГПК РФ, КАС РФ, АПК РФ и законодательством РФ об исполнительном производстве (рисунок). Так, Минфином России в 2016 году без исполнения было возвращено 11,03% от находившихся на исполнении документов, в 2017 году — 11,48%, в 2018 году — 7,99%.

[1] «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти».

[i] 1 Постановление Пленума Верховного суда РФ от 28 мая 2019 года № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

ГПК РФ Статья 13. Обязательность судебных постановлений

Перспективы и риски споров в суде общей юрисдикции. Ситуации, связанные со ст. 13 ГПК РФ

1. Суды принимают судебные постановления в форме судебных приказов, решений суда, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции.

(в ред. Федерального закона от 28.07.2004 N 94-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Судебное постановление, за исключением постановления, содержащего сведения, составляющие охраняемую законом тайну, может быть выполнено в форме электронного документа, который подписывается судьей усиленной квалифицированной электронной подписью. В случае, если постановление принято судом коллегиально, оно подписывается всеми судьями, рассматривавшими дело, усиленной квалифицированной электронной подписью.

(абзац введен Федеральным законом от 23.06.2016 N 220-ФЗ)

При выполнении судебного постановления в форме электронного документа дополнительно выполняется экземпляр данного судебного постановления на бумажном носителе.

(абзац введен Федеральным законом от 23.06.2016 N 220-ФЗ)

2. Вступившие в законную силу судебные постановления, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

3. Неисполнение судебного постановления, а равно иное проявление неуважения к суду влечет за собой ответственность, предусмотренную федеральным законом.

4. Обязательность судебных постановлений не лишает права заинтересованных лиц, не участвовавших в деле, обратиться в суд, если принятым судебным постановлением нарушаются их права и законные интересы.

5. Признание и исполнение на территории Российской Федерации решений иностранных судов, иностранных третейских судов (арбитражей) определяются международными договорами Российской Федерации и настоящим Кодексом.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", Федеральным законом от 27.12.2005 N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве", Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2007 N 447 "О совершенствовании учета федерального имущества", Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом" приказываю:

1. Утвердить методические рекомендации по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации согласно приложению.

2. Признать утратившим силу Приказ ФССП России от 09.11.2007 N 585 "Об утверждении методических рекомендаций по исполнению актов судебных органов, предусматривающих обращение взыскания по искам к казне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также актов судебных органов о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений".

3. Контроль за исполнением Приказа возложить на заместителя директора Федеральной службы судебных приставов - заместителя главного судебного пристава Российской Федерации Игнатьеву Т.П.

к Приказу Федеральной службы

от 15.05.2009 N 195

ПО ИСПОЛНЕНИЮ СУДЕБНЫХ АКТОВ ПО ОБРАЩЕНИЮ ВЗЫСКАНИЯ

НА СРЕДСТВА БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

I. Общие положения

1.1. Настоящие Методические рекомендации определяют порядок действий судебных приставов-исполнителей при поступлении на исполнение исполнительных документов судебных органов, предусматривающих обращение взыскания по искам к казне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, а также о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений всех уровней.

1.2. Методические рекомендации разработаны в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", Федеральным законом от 27.12.2005 N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" (далее - Федеральный закон от 27.12.2005 N 197-ФЗ), Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2007 N 447 "О совершенствовании учета федерального имущества", Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом".

II. Порядок действий судебных приставов-исполнителей

при исполнении актов судебных органов, предусматривающих

обращение взыскания по искам к казне Российской Федерации

по денежным обязательствам Российской Федерации,

субъектов Российской Федерации

и муниципальных образований

2.1. Статья 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации возлагает исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, на Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и финансовый орган муниципального образования соответственно (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета).

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона "Об исполнительном производстве" условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации.

В случае предъявления взыскателем исполнительного документа данной категории непосредственно в структурное подразделение территориального органа ФССП России, исполнительный документ без возбуждения исполнительного производства возвращается взыскателю с разъяснением порядка исполнения, установленного Федеральным законом от 27.12.2005 N 197-ФЗ и Бюджетным кодексом Российской Федерации.

2.2. Согласно пункту 6 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение судебного акта о взыскании денежных средств с Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) за счет средств бюджета должно быть произведено Министерством финансов Российской Федерации (соответствующим финансовым органом) в течение трех месяцев со дня поступления в соответствующий орган исполнительного листа на исполнение.

В соответствии с Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение указанного трехмесячного срока.

При поступлении в структурное подразделение территориального органа ФССП России исполнительного документа о взыскании денежных средств за счет казны публично-правового образования, по которому исполнение решения суда не было произведено Министерством финансов Российской Федерации (соответствующим финансовым органом) за счет средств бюджета в течение трехмесячного срока, судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство в соответствии со статьей 30 Федерального закона "Об исполнительном производстве". В данном случае взыскателю помимо перечня документов, установленного статьей 30 Федерального закона от 02.10.2009 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", необходимо представить документы, подтверждающие неисполнение судебного акта Министерством финансов Российской Федерации (соответствующим финансовым органом), в сроки, определенные бюджетным законодательством Российской Федерации. К подтверждающим документам относятся отметки о принятии к исполнению исполнительного документа и о его возврате взыскателю, сделанные соответствующим финансовым органом, либо сопроводительные письма, также имеющие соответствующие отметки. В случае непредставления взыскателем сведений, подтверждающих неисполнение Министерством финансов Российской Федерации (соответствующим финансовым органом) требований исполнительного документа, судебный пристав-исполнитель без возбуждения исполнительного производства возвращает данный исполнительный документ взыскателю с разъяснением требований по представлению документов и порядка исполнения, установленного Федеральным законом от 27.12.2005 N 197-ФЗ.

Согласно пункту 4 статьи 69 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" обращение взыскания на имущество должника осуществляется при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя.

В силу данной нормы судебный пристав-исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание, только после установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета.

В соответствии с пунктом 4 статьи 214 и пунктом 3 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации и казну муниципального образования составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом" полномочия собственника имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочия по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, приватизации (отчуждению) федерального имущества осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2007 N 447 "О совершенствовании учета федерального имущества" утверждено Положение об учете федерального имущества, в котором определена процедура учета имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации.

Обязанность по учету федерального имущества в соответствии с указанным Постановлением возлагается на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, осуществляющим свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Учет имущества субъекта Российской Федерации, составляющего казну субъекта Российской Федерации, осуществляет орган исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации.

Учет имущества муниципального образования, составляющего казну муниципального образования, осуществляет орган местного самоуправления данного муниципального образования.

Для выявления имущества, составляющего казну соответствующего публично-правового образования, судебный пристав-исполнитель обращается с запросом в территориальный орган Федерального агентства по управлению государственным имуществом, в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления (Приложение).

Дальнейшие исполнительные действия в отношении имущества публично-правового образования, в том числе арест, оценка и реализация имущества, составляющего казну публично-правового образования, осуществляются в соответствии с порядком обращения взыскания на имущество должника, установленным Федеральным законом "Об исполнительном производстве".

III. Порядок действий судебных приставов-исполнителей

при поступлении актов судебных органов о взыскании денежных

средств с бюджетных учреждений всех уровней

3.1. Пункт 13 статьи 242.3, пункт 12 статьи 242.4 и пункт 12 статьи 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации указывают, что в случае открытия федеральным бюджетным учреждениям, бюджетным учреждениям субъектов Российской Федерации и муниципальным бюджетным учреждениям счетов в учреждении Банка России или в кредитной организации, исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета, производится в соответствии с Федеральным законом "Об исполнительном производстве".

Исполнительные листы о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений всех уровней подлежат приему и исполнению структурными подразделениями территориальных органов ФССП России.

При таких обстоятельствах после возбуждения исполнительного производства судебный пристав-исполнитель направляет запрос в налоговый орган о виде организационно-правовой формы учреждения и о наличии у должника счетов в учреждениях Банка России или в кредитных организациях. При установлении счетов в учреждениях Банка России или в кредитных организациях судебный пристав-исполнитель проверяет наличие на них денежных средств.

Так как в соответствии с частью 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при отсутствии у должника счетов в Банке России или кредитных учреждениях, а также отсутствии (недостаточности) на них денежных средств исполнительные документы подлежат возврату взыскателям по основаниям подпункта 4 пункта 1 статьи 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве", исполнительные производства - окончанию в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 47 указанного Закона.

В случае, если должник по своей организационно-правовой форме является автономным учреждением, судебный пристав-исполнитель в целях установления имущества обращается с запросом в территориальный орган Федерального агентства по управлению государственным имуществом, в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления (Приложение).

Дальнейшие исполнительные действия в отношении установленного имущества автономного учреждения, в том числе его арест, оценка и реализация, осуществляются в соответствии с порядком обращения взыскания на имущество должника, установленным Федеральным законом от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".

Судебная практика и законодательство — Приказ ФССП РФ от 15.05.2009 N 195 "Об утверждении методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации"

В соответствии с пунктом 2.2 приказа Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации от 15 мая 2009 года N 195 "Об утверждении методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение указанного трехмесячного срока.

I. Существо проблемы.

Убежден, что имеющуюся негативную практику следует преодолевать и бороться с ней, а не воспринимать её как данность, тем самым принося вред себе и доверителям в виде отказа в правоприменении интересного и результативного инструмента, особенно с спорах с государственными органами.

Не ошибусь, если замечу, что вопрос применения астренты в спорах, рассматриваемых по административным спорам является политико-правовым.

Отказ в её применении судом в отношении «коллег» из государственных органов вытекает из более фундаментального вопроса независимости суда и самоощущение судьи как носителя одной из трех ветвей власти.

Подход, основанный на неприменимости астренты по спорам, рассматриваемым по правилам главы 24 АПК РФ основан на фактическом нарушении конституционных гарантий в отношениях между частными и публичными лицами, а также неверной интерпретации доводов заявителей о неприменимости нормы ст. 308.3 ГК РФ.

Заметил, что ряд судов считает норму ч. 4 ст. 174 АПК РФ (которая появилась в АПК РФ с введением в действие Федерального закона от 03.08.2018 N 340-ФЗ) дублером ст. 308.3 ГК РФ, применяя их неразрывно друг от друга в рамках регулирования одного и того же института.

Такой подход возможно и имеет свои основания, но он дает формальный повод для применения п. 30 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2016 N 7 "О применении судами некоторых положений ГК РФ об ответственности за нарушение обязательств" о том, что ст. 308.3 ГК РФ неприменима к административным и иным указанным категорий дел.

Казалось бы, что это тупик. Астренты не будет.

II. Выход найден - он основан на действии закона и его разъяснений во времени.

Сила разъяснения п. 30 Постановления № 7 от 24.03.2016, какой бы она не была, нивелируется тем, что норма ч. 4 ст. 174 АПК РФ появилась более чем через два года после принятия названного постановления.

Таким образом, Пленум высшей судебной инстанции не мог дать разъяснений о неприменимости нормы, которой еще не существовало. Помимо этого, Постановление № 7 более пяти лет не изменялось и не дополнялось. Данный вопрос стал причиной для разного подхода у судов.

Суд, целях соблюдения одного из главных оснований права — равенства всех перед законом и судом, может наказать государственный орган за неисполнение, принуждая его к исполнению в пользу частного лица через астрент.

Из правовой традиции (как и перевода этого слова с французского) видно, что астрент носит в действительности карательный характер и не зависит от убытков истца и не является средством возмещения имущественных потерь или методом обогащения.

Естественно, в идеальной картине мира, у суда не должно быть разницы в ощущении, какого калибра государственный орган связан обязательством совершить юридически значимое действие.

Полагаю возможным в своих позициях указывать, что неисполнение решения арбитражного суда со стороны государственного органа фактически означает умаление авторитета судебной власти, судопроизводство рискует оказаться правовой фикцией, теряя смысл, заложенный законодателем.

Кроме этого, лица, в пользу которых вынесены судебные акты о понуждении к совершению действия в их пользу не должны обосновывать, что астрент это единственный способ заставить орган с публичными полномочиями совершить то, что приказал сделать арбитражный суд.

III. Воля суда должна быть исполнена.

Не разделяя пессимизм, навеянный анализом упомянутой в статьях коллег судебной практики, было принято решение все-таки снова обратиться к суду с аналогичным заявлением.

На этот раз нашим ответчиком стал районный отдел судебных приставов, который отказал в возбуждении исполнительного розыска, в то время как иные мероприятия в исполнительном производстве оказались безрезультатными.

Решением арбитражного суда первой инстанции иск о признании отказа в возбуждении исполнительного розыска был удовлетворен. Суд установил срок стандартный срок в 1 месяц чтобы рассмотреть доводы взыскателя повторно и возбудить розыск.

С тех пор никакого исполнения судебного акта не последовало – судебный пристав-исполнитель сделал вид, что у суда нет власти над ним.

Постановлением Десятого ААС от 06.04.2021 № 10АП-4305/2021 по делу № А41-70796/2020, определение первой инстанции об отказе в присуждении астрента отменено, судом постановлено взыскать с ГУФССП России по Московской области в пользу взыскателя 965 рублей ежедневно до момента исполнения решения суда.

Размер был определен в 1% в неделю (или около 0,14% в день) от номинала исполнительных документов, или, в перерасчете к названному делу, 6 752 рублей еженедельно или 965 рублей за каждый календарный день до момента исполнения решения суда.

Это логично - коль скоро судебный пристав-исполнитель не предпринимает меры по взысканию суммы, предел которой ограничен номиналом исполнительного документа, то именно эту сумму ввиду незаконных действия/бездействия взыскатель не имеет шансов получить, а значит, мерой взыскания неустойки является имено она.

Полагаю, что взыскание в таком размере является минимальным пороговым значением, ниже которого неустойка теряет свой смысл - побуждение к исполнению судебного акта. Однако размер, превышающий это значение более чем в два раза может вызывать у суда логичные вопросы на предмет возможной обратной ситуации - встречного злоупотребления кредитора своим нарушенным правом.

Тем не менее, такая методика расчета представляется наиболее сбалансированной, она присутствует в Постановлении Девятого ААС от 29.01.2019 № 09АП-58765/2018, 09АП-58766/2018, 09АП-59848/2018 по делу № А40-51715/2018, где была присуждена рекордная по размерам астрента с банка в размере 31 828 723 рублей еженедельно (1 % от суммы 3 182 872 298, 50 рублей невозращенного добровольно подлинника исполнительного листа) по день фактического исполнения судебного акта.

Следует заметить, что в таких отношениях как в деле № А40-51715/2018 банк с учетом норм ст.ст. 7-8 Закона об исполнительном производстве тоже является агентом государственной власти и наделен публично-правовой функцией.

IV. Ситуация стала меняться в лучшую сторону.

Наблюдая и за позитивной практикой, её следует еще не раз повторить в своих доводах, прося у арбитражных судов поддержки и защиты от неисполнения судебных актов.

В Постановлении Семнадцатого ААС от 04.03.2020 №17АП-1624/2020-ГК по делу № А60-23917/2019 указано, что правовым основанием для взыскания данных сумм является не статья 308.3 ГК РФ, а часть 4 статьи 174 АПК РФ, введенная Федеральным законом от 03.08.2018 N 340-ФЗ и действующая с 04.08.2018. Взыскание денежных сумм при неисполнении судебного акта по делу, рассмотренному в порядке главы 24 АПК РФ, на основании части 4 статьи 174 АПК РФ является возможным (определение Верховного Суда РФ от 26.07.2019 № 307-ЭС17-18920 по делу № А56-49742/2016)."

В Постановлении АС Северо-Западного округа от 20.05.2019 по делу № А56-49742/2016, сделан вывод, что включение нормы ч. 4 ст. 174 АПК РФ в закон, определяющий порядок судопроизводства в арбитражных судах, в отсутствие установленных этим законом каких-либо изъятий позволяет применить это положение и при рассмотрении споров административного характера.

Аналогичные выводы содержатся в Определении Верховного Суда РФ от 21.09.2020 № 305-ЭС19-2455 по делу № А40-161206/2012, Постановлении АС Северо-Западного округа от 06.10.2020 № Ф07-11195/2020 по делу № А56-166071/2018, Постановлении Десятого ААС от 22.10.2019 № 10АП-19461/2019.

Определением судьи Верховного Суда РФ Борисовой Е.Е. о передаче от 19.03.2021 по делу № А07-32699/2018 (№ 309-ЭС19-22790) снова поднят вопрос об астренте для публично-правовых образований.


На оптимистической ноте вместо заключения следует поставить троеточие. Дорогу осилит идущий - астрент против публично-правовых образований должен победить. Насколько устойчивым будет его применение, зависит от правоприменителя.

Суд указал, что если госорган или орган местного самоуправления не исполняет решение, обязывающее совершить определенные действия, связанные с передачей истцу земельного участка, то по его требованию можно взыскать денежную сумму за каждый день неисполнения решения


Положительно оценив определение, один из адвокатов указал и на его недостаток: Верховный Суд связал применение астрента в конкретном деле с итоговым нарушением гражданско-правовой обязанности публичного образования. Второй заметил, что определение демонстрирует отсутствие в правоприменительной практике единого подхода к пониманию правовой природы судебной неустойки, а также к такому распространенному явлению, как неисполнение вступившего в законную силу решения суда государственным органом.

В Определении № 306-ЭС20-12906 Верховный Суд разъяснил, что по требованию заявителя они вправе присудить денежную сумму, подлежащую взысканию с государственного органа или органа местного самоуправления, на случай неисполнения им судебного акта, обязывающего совершить определенные действия, связанные с передачей и оформлением прав заявителя на земельный участок.

Спор из-за участка

В 2016 г. ИП Григорий Деулин купил у ООО «МЖКстрой» два объекта недвижимости. В этом же году он обратился в администрацию городского округа Самара с заявлением о предоставлении в собственность за плату без проведения торгов участка, на котором расположены объекты недвижимости. В заявлении он сослался на п. 2 ст. 39.3 и ст. 39.20 Земельного кодекса.

Департамент управления имуществом городского округа 8 ноября 2016 г. отказал в рассмотрении заявления предпринимателя по существу, а в письме от 11 октября 2017 г. № 2959 отказал в предоставлении участка в собственность, сославшись на то, что в соответствии с Информационной системой обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) часть испрашиваемого земельного участка расположена в границах территории общего пользования.

В последующем по административному иску предпринимателя суд признал недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самары в части установления красных линий в границах спорного земельного участка. Также суд признал недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила застройки и землепользования, утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2011 г. № 61, в части нахождения земельного участка в двух территориальных зонах.

После этого Григорий Деулин обратился в суд с заявлением о признании незаконными действий Департамента, выразившихся во внесении в ИСОГД сведений о наличии в границах земельного участка территории общего пользования и обязании устранить допущенные нарушения путем исключения из системы соответствующих сведений. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления, однако апелляция полостью удовлетворила требования. Кассация оставила в силе судебный акт второй инстанции.

По этому делу предприниматель заявил требования о признании незаконными отказа Департамента в рассмотрении заявления о выкупе участка и отказа в выкупе земельного участка, а также об устранении последствий допущенных нарушений путем направления в его адрес проекта договора купли-продажи земельного участка по цене 40% кадастровой стоимости.

12 октября 2019 г. суд признал незаконными решение Департамента от 8 ноября 2016 г. и приказ от 11 октября 2017 г., обязал главу городского округа и Департамент устранить последствия допущенных нарушений путем направления Григорию Деулину проекта договора купли-продажи земельного участка по цене 50% кадастровой стоимости. Апелляция и кассация оставили решение первой инстанции в силе.

Департамент не исполнил решение суда

В 2020 г. предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о присуждении в его пользу в порядке ст. 308.3 ГК и 174 АПК денежных средств в размере более 5 тыс. руб., подлежащих взысканию с Департамента за каждый день неисполнения решения суда от 12 октября 2019 г., начиная с 13 января 2020 г. до его фактического исполнения. Он указал, что с 2016 г. Департамент создавал препятствия в выкупе участка и так и не исполнил решение суда от 12 октября 2019 г.

Внесены изменения в два постановления Пленума ВС РФ, посвященные применению норм исковой давности и ответственности за нарушение обязательств

При вынесении решения суд руководствовался ст. 16, 119, 174, 318 АПК, ст. 308.3, 330 ГК, Законом от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ, которым были внесены изменения в Градостроительный кодекс и ряд отдельных законодательных актов, а также разъяснениями, приведенными в п. 27, 28, 31, 32, 33 Постановления Пленума ВС от 24 марта 2016 г. № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств». Не установив затруднений для исполнения судебного акта, суд пришел к выводу о том, что Департамент необоснованно уклоняется от исполнения вступившего в законную силу судебного акта, и взыскал с него денежную сумму в размере 1000 руб. за каждый день просрочки исполнения решения суда с момента ее присуждения – 30 января 2020 г. (дата объявления резолютивной части определения по заявлению о присуждении судебной неустойки) и до его фактического исполнения.

Суд отметил, что Законом № 340-ФЗ ст. 174 АПК дополнена ч. 4, которой предусмотрено право суда по требованию истца присудить в его пользу денежную сумму, подлежащую взысканию с ответчика на случай неисполнения судебного акта. Первая инстанция указала, что предусмотренное в ч. 4 ст. 174 АПК правовое регулирование сходно по своей сути с регулированием, установленным ст. 308.3 ГК для защиты прав кредитора в случае неисполнения должником гражданско-правового обязательства. Включение данной нормы в закон, определяющий порядок судопроизводства в арбитражных судах, в отсутствие установленных этим законом каких-либо изъятий позволяет применить это положение и при рассмотрении споров административного характера. Суд посчитал, что исходя из предмета спора, характера действий, которые должно совершить обязанное лицо, необходимости обеспечения баланса интересов сторон и недопустимости использования правовых инструментов, предоставленных стороне для защиты нарушенных прав и законных интересов, в целях необоснованного обогащения, справедливым и обоснованным является присуждение 1000 руб. за каждый день неисполнения решения суда. Апелляция оставила решение первой инстанции в силе.

Кассация посчитала, что поскольку нижестоящие суды рассмотрели спор, возникший из публичных правовых отношений, и, признав незаконным отказ Департамента в приватизации участка, в соответствии с ч. 5 ст. 201 АПК обязали заинтересованное лицо совершить определенные действия в качестве устранения нарушения прав и законных интересов предпринимателя, присуждение по делу, рассмотренному в порядке гл. 24 АПК, судебного штрафа (неустойки) по правилам ст. 308.3 ГК не предусмотрено. Таким образом, суд округа отказал в удовлетворении заявления предпринимателя о присуждении неустойки.

Верховный Суд не согласился с позицией кассации

Григорий Деулин обратился в Верховный Суд, который напомнил, что дела об оспаривании ненормативных актов, перечисленных в ч. 1 ст. 197 АПК, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК, с особенностями, установленными гл. 24 АПК.

Верховый Суд указал, что арбитражные суды, рассмотрев требования предпринимателя в порядке гл. 24 АПК, признали незаконными отказы Департамента в приватизации заявителем земельного участка. При этом возложенная судами на уполномоченные органы обязанность по устранению последствий допущенных нарушений по предоставлению проекта договора купли-продажи участка по цене, установленной судом, является гражданско-правовой и ее исполнение влечет у заявителя возникновение гражданских прав.

ВС отметил, что первая и апелляционная инстанции правомерно удовлетворили заявление предпринимателя и признали справедливым и обоснованным взыскание с Департамента денежной суммы в размере 1000 руб. за каждый день неисполнения решения, начиная с 30 января 2020 г. (даты объявления резолютивной части определения по заявлению о присуждении судебной неустойки), поэтому у окружного суда не имелось предусмотренных ст. 288 АПК оснований для отмены законных судебных актов судов первой и апелляционной инстанций.

На основании этого Верховный Суд отменил постановление кассации и оставил в силе судебные акты первой и второй инстанций.

Определение может изменить практику

Адвокат, партнер АБ «Резник, Гагарин и Партнеры» Сергей Косоруков посчитал, что позицию ВС о допустимости применения астрента, предусмотренного ч. 4 ст. 174 АПК, по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует поприветствовать.

«Помимо очевидного довода в пользу данной позиции, приведенного в самом определении (отсутствие в ч. 4 ст. 174 АПК ограничения сферы ее действия только гражданско-правовыми спорами), обоснование данной позиции можно усмотреть также и в большем политико-правовом значении астрента для публичных правоотношений как одного из немногочисленных действенных средств правовой защиты частного лица против публичного образования», – указал он.

Вместе с тем, полагает Сергей Косоруков, необходимо отметить и определенный недостаток мотивировки определения, в котором Верховный Суд связал применение астрента в конкретном деле с итоговым нарушением гражданско-правовой обязанности публичного образования (по предоставлению проекта договора купли-продажи земельного участка в порядке приватизации), что оставляет открытым вопрос о применении астрента в случаях, когда на стороне публичного образования лежит сугубо публично-правовая обязанность (например, осуществить возврат излишне уплаченного или взысканного налога).

По мнению адвоката АП г. Москвы Василия Котлова, определение демонстрирует, что в правоприменительной практике нет единого подхода к пониманию правовой природы судебной неустойки, а также к такому распространенному явлению, как неисполнение вступившего в законную силу решения суда государственным органом. Между тем, заметил он, ответственность государственных органов за неисполнение судебных решений приобрела актуальность, поскольку препятствует произволу со стороны государства.

Василий Котлов указал, что суды, рассматривая дела о присуждении неустойки с госорганов, как правило, учитывают разъяснения, содержащиеся в п. 30 Постановления Пленума ВС № 7, и исходят из того, что спор возник в сфере публично-правовых отношений и рассмотрен судом по правилам гл. 24 АПК, в то время как судебная неустойка может быть присуждена только на случай неисполнения гражданско-правовых обязанностей. При этом суды ссылаются на норму ст. 308.3 ГК, согласно которой суд по требованию кредитора вправе присудить в его пользу денежную сумму (п. 1 ст. 330) на случай неисполнения указанного судебного акта в размере, определяемом судом на основе принципов справедливости, соразмерности и недопустимости извлечения выгоды из незаконного или недобросовестного поведения (п. 4 ст. 1 ГК).

По мнению судов, отметил адвокат, норма направлена на стимулирование ответчика к исполнению судебного акта посредством взыскания с него судебной неустойки и подлежит применению в случае неисполнения ответчиком возложенной на него гражданско-правовой обязанности по заключению договора. «В этой связи определение Верховного Суда демонстрирует тенденцию к изменению такого подхода», – подчеркнул он.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: