Государственные органы исполнительной власти осуществляют правотворчество какое

Обновлено: 27.04.2024

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398;

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.04.2020) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.;

3. Указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763 (ред. от 29.05.2017) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 27.05.1996, N 22, ст. 2663;

4. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 (ред. от 28.03.2020) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ, 18.08.1997, N 33, ст. 3895;

3. Компетенции обучающихся, формируемые в результате освоения темы:

ОК 4. Осуществлять поиск и использование информации, необходимой для эффективного выполнения профессиональных задач, профессионального и личностного развития.

ОК 5. Использовать информационно-коммуникационные технологии в профессиональной деятельности.

ОК 9. Ориентироваться в условиях постоянного изменения правовой базы.

4. Лекционный материал:

Формы осуществления исполнительной власти.

Понятие и формы осуществления исполнительной власти.

Функции характеризуют содержание государственного управления, методы – способы их реализации, а формы - это способы внешнего выражения содержания. Таким образом, форма государственно-управленческой деятельности – это ее практическое выражение в конкретных действиях органов исполнительной власти и других субъектов управления.

Описание форм деятельности исполнительной власти обычно содержит в себе три основных момента: определение форм, критерии выбора форм управления органом, классификация форм.

Формы государственного управления определяют как внешнее выражение государственно-управленческой деятельности [1] , как способы реализации методов, а через них и функции управления [2] , как формы деятельности государственной администрации [3] , как формы реализации исполнительной власти [4] , как административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти [5] . Как можно видеть, несмотря на терминологические различия во всех этих определениях речь идет о внешнем выражении государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти. Выбор форм управления зависит от тех юридических установлений, с помощью которых государство регламентирует деятельность органов.

Критериями выбора, которые предлагаются в специальной литературе [6] :

- форма должна соответствовать целям и функциям органа исполнительной власти;

- форма должна соответствовать характеру и содержанию разрешаемого вопроса;

- форма должна соответствовать особенностям объекта управления;

- форма должна соответствовать целям данного управленческого воздействия.

Критериями выбора также является целесообразность, эффективность и допустимость форм государственного управления.

2. Виды административных форм.

Традиционно выделяют следующие виды форм:

- установление норм права или принятие нормативных актов;

- применение норм права или издание индивидуальных актов;

- заключение публично-правовых договоров;

- совершение иных юридически значимых действий (или действий юридического характера) на основе закона или правового акта управления и с соблюдением административных процедур осуществляемых действий (выдача справок, предоставление отчетов, исполнение поручений руководителей, проведение государственной регистрации и т.п.);

- осуществление организационных мероприятий;

- осуществление материально-технических операций.

Формы государственного управления традиционно классифицируются в науке административного права по различным основаниям [7] . В зависимости от юридических свойств формы принято делить на правовые (административно-правовые) и неправовые [8] .

3. Правовые и неправовые формы исполнительной власти.

Правовой является деятельность, непосредственно влекущая правовые последствия, осуществляемая на основе норм права и требующая определенного юридического оформления.

К неправовым формам деятельности относятся организационные действия и материально-технические операции, поскольку они не влекут юридических последствий. Они не связаны с реализацией государственно-властных полномочий, хотя и способствуют их осуществлению.

Организационные действия – это проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, методических рекомендаций, организация пресс-конференций, осуществление статистического учета и т.д [9] .

К материально-техническим действиям (операциям) традиционно относили делопроизводственные операции, фактические действия по передаче средств или имущества, статистические, информационно-справочные (составление докладов, записок и т.п.), выделялись также вспомогательные технические операции (обеспечение оборудованием) [10] , в современных условиях возникли такие действия, как обеспечение органа современными техническими средствами, компьютерами, иной оргтехникой, офисной мебелью, ремонт офисных помещений, зданий и т.п [11] .

Правотворческая и правоприменительная деятельность органов исполнительной власти.

Правотворчество в сфере государственного управления - это порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов управления уполномоченными на то субъектами.

Элементы по изданию (или принятию) актов государственного управления:

1) Подготовка проекта акта государственного управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется его разработка одним из органов исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта административного акта могут быть различные организации, структурные подразделения, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

2) Определение структуры и формы акта государственного управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение. Чтобы получить важнейшие данные для принятия решения в ряде случаев необходим запрос мнения организаций, специалистов-экспертов, общественных объединений, граждан.

Требование соблюдения формы означает издание акта в предусмотренной законом форме. Цель состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант структуры, который наилучшим образом способствует уяснению акта, а также соответствует требованиям кодификации и систематизации. Подписанный (утвержденный) нормативный акт должен иметь реквизиты:

а) наименование органа, издавшего его;

б) наименование вида акта и его название;

в) дата подписания (утверждения) акта и его номер;

г) наименование должности и фамилии лица подписавшего акт.

3) Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами. Согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с Министерством экономики и финансов и нормативных актов органов исполнительной власти, а также проекты иных органов управления, имеющих общее юридическое значение, должны быть согласованы с юридической службой соответствующего органа управления.

4) Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их части в связи с изданием нового административного акта. Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.

5) Издание (подписание, утверждение) акта государственного управления. Издание актов управления - это стадия, на которой подготовленный проект приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В коллегиальных органах управления моментом издания (принятия) акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решением большинства голосов, в единоначальных органах моментом принятия акта является момент его подписания (утверждения) руководителем соответствующего органа управления.

6) Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления. Процедура ознакомления с принятым актом управления сложилась на практике давно и, как правило, проявляется в следующих формах: устное ознакомление, «ознакомление под расписку»; направление по почте соответствующим ведомствам и должностным лицам, опубликование в периодическом издании; комментирование в средствах массовой информации, по радио и по телевидению, издание специальных сборников как на уровне исполнительной власти, так и в субъектах РФ, а также муниципальных образований.

7) Направление принятого (утвержденного) акта государственного управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это является обязательным). Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера, занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

8) Официальное опубликование акта государственного управления и вступление его в силу имеет особо важное значение. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Любой акт управления (акты федеральных органов исполнительной власти, постановления глав администраций субъектов РФ и других органов управления и должностных лиц) вступают в силу с момента его издания (принятия, утверждения, подписания), если в самом акте не оговорено иное, т.е. не указан срок введения в действие. В последнем случае он вступает в действие с того срока, который указан в акте.

Акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации. Кроме того, указанные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, в «Российской газете» в течение 10 дней после их регистрации, а также в бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу. В установлении временных границ действия актов государственного управления практика выработала общий принцип каждый акт управления должен действовать в течение определенного времени и этот временной отрезок, исходя из содержания акта должен быть по возможности каким-то образом обозначен.

В современной юридической науке под применением права понимается властная организационная деятельность компетентных, т.е. специально на это уполномоченных, органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению юридических дел путем издания индивидуальных правовых предписаний на основе и во исполнение действующего законодательства. При этом подчеркивается управленческая природа правоприменительной деятельности как деятельности, посредством которой организуется государственное управление в социально-правовой сфере. Кроме того, подчеркивается свойство осуществления ее в определенной процессуально-правовой форме. Выделяются две формы осуществления правоприменительной деятельности: оперативно-исполнительная (регулятивная) и правоохранительная [12] .

Таким образом, в отечественной юридической науке отмечаются следующие основные черты правоприменительной деятельности:

1) осуществление компетентными органами и должностными лицами;

2) властно-организующий, управленческий характер;

3) обеспечение реализации предписаний правовых норм в отношении, как правило, индивидуально определенных субъектов правоотношений;

4) реализация посредством разрешения юридических дел в определенных процессуально-правовых формах;

5) завершение данной деятельности вынесением (принятием) индивидуального правового предписания (акта, решения), т.е акта применения права;

6) подразделение на два основных вида: оперативно-исполнительную (регулятивную) и правоохранительную.

Административной может бы признана правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, а также находящихся в их ведении государственных учреждений, иных органов и организаций, выполняющих аналогичные функции публичного управления, контроля (надзора) и наделенных публично-властными полномочиями, по властной реализации материальных норм различных отраслей права в отношении неопределенного или индивидуально определенного круга субъектов (физических лиц и организаций), осуществляемая посредством издания (принятия) административных правоприменительных актов и (или) совершения административных действий в предусмотренных нормами административного или административно-процессуального права процедурно-процессуальных формах в рамках административного правоприменительного процесса или административных правоприменительных процедур в целях правовой регламентации либо правовой охраны и защиты вновь возникающих или существующих правоотношений [13] .

Можно выделить следующие признаки административной правоприменительной деятельности.

1. Административная правоприменительная деятельность осуществляется специально уполномоченными несудебными органами, организациями, должностными лицами, а в определенных случаях и физическими лицами, наделенными соответствующими административными публично-властными полномочиями;

2. Административная правоприменительная деятельность осуществляется административно-публичными органами в пределах компетенции и полномочий, установленных нормами административного и административно-процессуального права;

3. Административная правоприменительная деятельность осуществляется в специальных административно-правовых формах, позволяющих зафиксировать соответствующее властное волеизъявление административно-публичных органов и должностных лиц;

4. Административная правоприменительная деятельность осуществляется в определенной процедурно-процессуальной форме. Которая может быть как процессуальной, связанной с разрешением индивидуальных юридических дел в рамках правоприменительного процесса, так и внепроцессуальной, не связанной с разрешением юридических дел и осуществляемой в рамках материально-правовых процедур.

О нормативных правовых актах в Российской Федерации

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Цели настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон определяет понятие, виды и формы нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Российской Федерации, устанавливает их юридическую силу и соотношение между собой, общий порядок их подготовки, оформления, экспертизы, принятия (издания), опубликования (обнародования), вступления в силу, толкования, учета и систематизации; основы реализации и мониторинга правоприменения нормативных правовых актов, порядок преодоления и устранения коллизий и пробелов в правовом регулировании, ответственность в сфере правотворчества и реализации нормативных правовых актов.

Статья 2. Нормативный правовой акт и правотворчество

1. Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме субъектом правотворчества в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия правовых норм, содержащих общеобязательные предписания постоянного или временного характера, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на многократное применение.

Правовой акт или его часть, вносящий изменения в нормативный правовой акт, а также прекращающий его действие, принятый в порядке выполнения контрольных (надзорных) функций не является нормативным правовым актом.

Локальный нормативный акт, в том числе содержащий нормы права, не является нормативным правовым актом в смысле настоящего Федерального закона.

2. Правотворчество - официальная деятельность государственных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов.

Правотворчество в Российской Федерации осуществляется на принципах конституционности, законности, научности, демократизма, социальной справедливости, планирования, прогнозирования, эффективности, системности, ресурсной обеспеченности.

Статья 3. Правовая основа правотворчества в Российской Федерации

1. Правотворчество в Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, иными муниципальными нормативными правовыми актами.

2. Положения настоящего Федерального закона применяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных федеральными конституционными законами, принятыми в соответствии с ними федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

3. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, муниципальные нормативные правовые акты в сфере правотворчества принимаются по вопросам, не урегулированным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, муниципальный нормативный правовой акт приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

4. Если конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматриваются особенности правотворчества в субъектах Российской Федерации, положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

5. Регулирование законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации вопросов правотворчества в муниципальных образованиях допускается только в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

Статья 4. Субъекты правотворчества

1. Правомочие по принятию (изданию) нормативных правовых актов в Российской Федерации имеют:

граждане Российской Федерации;

органы государственной власти Российской Федерации, должностные лица Российской Федерации;

органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должностные лица субъектов Российской Федерации;

органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

2. Граждане Российской Федерации принимают нормативные правовые акты непосредственно на референдуме Российской Федерации, а также на референдуме субъекта Российской Федерации и местном референдуме, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации участвуют в разработке, принятии (издании) нормативных правовых актов в порядке, установленном законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательством и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами.

Иностранные граждане обладают правом на участие в принятии (издании) нормативных правовых актах в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

3. Государственные органы Российской Федерации, государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, их должностные лица (правотворческие органы) принимают (издают) нормативные правовые акты в пределах их компетенции.

Нормативный правовой акт может быть принят (издан) совместно несколькими правотворческими органами, а также одним из этих органов по согласованию с другими.

4. Организации, созданные в соответствии с федеральными законами в организационно-правовой форме государственного учреждения или государственной корпорации вправе принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Глава 2. Система нормативных правовых актов

Статья 5. Понятие системы нормативных правовых актов

Система нормативных правовых актов - совокупность нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) и реализуемых в Российской Федерации, связанных отношениями соподчиненности и координации.

Система нормативных правовых актов в Российской Федерации строится на основе их различия по видам и форме, а также с учетом различных уровней государственной власти и организации местного самоуправления.

Совокупность нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов образуют систему нормативных правовых актов в Российской Федерации.

Статья 6. Виды и формы нормативных правовых актов

1. Нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Законы регулируют наиболее значимые общественные отношения.

Законы в Российской Федерации - федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации - принимаются гражданами Российской Федерации соответственно на референдуме Российской Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Форма законов в Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.

Подзаконные нормативные правовые акты принимаются (издаются) на основании и во исполнение законов и не могут им противоречить.

Формы подзаконных нормативных правовых актов определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Нормативные правовые акты подразделяются на основные, производные, вспомогательные и дополнительные.

Основным является нормативный правовой акт, имеющий самостоятельное значение по отношению к другим нормативным правовым актам, а также нормативный правовой акт, которым утверждается другой нормативный правовой акт, либо нормативный правовой акт, в который вносятся изменения, отменяется или разъясняется другим нормативным правовым актом.

Нормативные правовые акты, утверждаемые другими нормативными правовыми актами, являются производными нормативными правовыми актами.

Производные нормативные правовые акты принимаются (издаются) в форме правил, порядков, положений, инструкций, регламентов, а также в иной форме, установленной федеральными законами.

В форме правил принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие требования к осуществлению какой-либо деятельности (совершению каких-либо действий).

В форме порядков принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие последовательность организации и осуществления какой-либо деятельности (совершения каких-либо действий).

В форме положений принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие статус каких-либо государственных органов, органов местного самоуправления, их структурных подразделений.

В форме инструкций принимаются (издаются) нормативные правовые акты, конкретизирующие вопросы применения нормативных правовых актов.

В форме регламентов принимаются нормативные правовые акты, определяющие порядок деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, их структурных подразделений.

Основной и производный нормативные правовые акты представляют собой единый нормативный правовой акт.

Нормативный правовой акт, изменяющий, отменяющий или разъясняющий другой нормативный правовой акт, является вспомогательным нормативным правовым актом.

Нормативный правовой акт, принятый (изданный) с целью конкретизации положений или установления порядка реализации основного нормативного правового акта, является дополнительным нормативным правовым актом.

3. Нормативные правовые акты подразделяются на общие и специальные.

Общие нормативные правовые акты распространяют свое действие на всех лиц, а специальные нормативные правовые акты - на определенную категорию лиц.

Статья 7. Нормативные правовые акты Российской Федерации

1. Нормативными правовыми актами Российской Федерации являются:

законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;

федеральные конституционные законы;

нормативные правовые акты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;

нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;

нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

нормативные правовые акты иных государственных органов Российской Федерации, их должностных лиц.

2. Нормативные правовые акты Российской Федерации принимаются (издаются) по предметам, отнесенным к ведению Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

3. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

Федеральные законы могут приниматься в форме кодексов, уставов и технических регламентов.

В форме кодексов принимаются федеральные законы, содержащие все правовые нормы или большую часть правовых норм, регулирующих определенную сферу (отрасль) общественных отношений.

В форме уставов принимаются федеральные законы, регулирующие деятельность организаций в определенной сфере общественных отношений.

В форме технических регламентов принимаются федеральные законы, устанавливающие обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования в порядке, установленном федеральным законом.

Совокупность федеральных законов составляет федеральное законодательство.

4. Основные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации издаются в форме указов. Указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами.

5. Основные нормативные правовые акты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принимаются в форме постановлений.

6. Основные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации издаются в форме постановлений. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

7. Основные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в форме постановлений и приказов. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации.

8. Нормативные правовые акты иных государственных органов Российской Федерации и организаций, их должностных лиц издаются в форме, установленной федеральными законами.

Статья посвящена теоретическому анализу организации и деятельности органов исполнительной власти в законодательном процессе, в частности рассмотрены общетеоретические подходы к формам правотворчества, раскрываются основные принципы правотворчества органов исполнительной власти, дается авторское определение понятия правотворчества органов исполнительной власти.

Ключевые слова: исполнительная власть, правотворчество, принципы, Правительство России, государственная власть.

Потребность теоретико-правового анализа порядка осуществления правотворчества органов исполнительной власти в России, стремление представить теоретическое обоснование необходимых мер взаимодействия между органами исполнительной власти с позиции управленческого подхода, анализ проблем правотворческого процесса в недрах исполнительной власти и пути их преодоления через совершенствование вопросов правотворчества, а также совершенствование правоотношений государственных органов во взаимодействии друг с другом.

В научных публикациях понятию «правотворчество органов исполнительной власти» нечасто уделяется должное внимание как самостоятельному объекту исследования. Так как «правотворчество органов исполнительной власти» в науке более связывается с «процессом принятия правовых актов уполномоченными на то субъектами входящих в исполнительную ветвь власти», это определило фокус смещения с понятия «правотворчества» на изучение и анализ понятий «государственного органа», «органа государственной власти» и «исполнительный органа государственной власти», которые разрабатываются в основном в учебной литературе и в справочных изданиях.

Важную роль для научного определения понятия «исполнительный орган государственной власти» играет официальная юридическая доктрина. В частности, по рассматриваемому вопросу высказывался Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 29 мая 1997 года «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 года “Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации”» [1]. Исходя из названного решения, в государственном аппарате имеются как органы государственной власти, так и иные государственные органы, не обладающие властными полномочиями. Как отмечает в связи с этим П. Г. Щекочихин, властность предполагает право принимать правовые акты внешнего действия (т. е. акты, адресованные частным лицам — субъектам, не входящим в состав государственного аппарата).

Исходя из приведенной правовой позиции, которая представляется весьма здравой, можно сформулировать понятие правотворческой деятельность органов исполнительной власти — как способность и реальную возможность издавать (принимать) правовые акты внешнего действия. Обладание государственной властью не является признаком любого государственного органа. Последний может лишь обеспечивать деятельность других государственных органов (как, например, Аппарат Правительства Российской Федерации) или должностных лиц (как, например, Администрация Президента Российской Федерации), формально не имея властных полномочий, но и не лишаясь при этом характера государственного органа.

Орган же государственной власти можно определить достаточно коротко — как государственный орган, наделенный полномочиями по изданию (принятию) правовых актов внешнего действия. Под государственными органами осуществляющими правотворчество в субъектах РФ, в свою очередь, можно предложить понимать субъектов конституционного права, учреждаемых государством (или субъектом федерации) для осуществления правотворческих функций и наделенных собственной правотворческой компетенцией.

Как следует из выше предложенного нами понятия, деятельность исполнительной власти в субъектах РФ всегда связана с реализацией правотворческой функции, реализация которой происходит в процессе, называемом правотворческим.

Теоретическое понимания процесса правотворчества органов исполнительной власти связано с особой значимостью государственной работы органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств), а также региональных органов исполнительной власти. При этом такая работа основываться на должных, эффективных принципах, максимально прагматических и рациональных, при этом неидеологизированных. Учитывая данные принципы правотворчества, правительство может избежать многих ошибок правотворчества, уменьшить вероятность формирования неэффективных правовых норм, поспособствовать росту правовой культуры населения и юридических лиц. Поэтому не останавливаясь сейчас подробно на принципах правотворчества органов исполнительной власти России и субъектов РФ, отмечу, что по мнению конституционалистов особенности принципов правотворчества находят свое воплощение в том, что «они отражают правотворческие действия исполнительной власти, апробируются практической составляющей и объясняются теоретическими подходами часто как некий идеал конституционно-правового решения, к достижению которого следует стремиться, используя правовые средства»» [2, c. 12]. Конституционно-правовые принципы правотворчества органов исполнительной власти играют первостепенную роль потому, что они являются началом любых действий, отправным пунктом принятия правовых актов и углубления знания об изучаемом конституционно-правовом действии в процессе принятии подзаконных актов. «Следование принципам помогает исполнительной власти избегать ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения. Кроме того, принципы позволяют придать правовому регулированию научность и значительно повысить его результативность [3, c. 11–13].

Как правило, под принципом понимают некую основополагающую идею, лежащую в основе исследуемого предмета. Применительно к правотворческому процесс в органах исполнительной власти можно сказать, что принципы — это основополагающие идеи, отражающие наиболее общие характеристики общественных отношений, связанных с внесением, рассмотрением, принятием, подписанием и обнародованием правовых актов.

По нашему мнению, правотворческий процессу органов исполнительной власти, реализуемый как федеральном, так и региональном уровнях органами исполнительной власти, как особому виду правотворчества свойственны общие принципы: научность, профессионализм, законность, демократизм, гласность, своевременность.

Правотворческий процесс органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне реализуется в разнообразных формах. Итогом правотворческого процесса становятся правовые нормы, облеченные в форму подзаконных правовых актов, чем подчеркивается важность исследуемого процесса для правового демократического государства, фундаментальным признаком которого выступает верховенство права и закона.

Несмотря на то, что Российская Федерация, как правовое государство, характеризуется наличием правотворческого процесса, как на федеральном, так и региональных уровнях с ним связано немало правовых проблем. Так, до настоящего времени отечественная правовая наука и практика не выработали единого определения понятия «правотворческий процесс» на разных уровнях исполнительной ветви власти.

Одни авторы сводят форму реализации правотворческого процесса к совокупности отношений и действий, реализуемых в деятельности исполнительного органа власти или Правительства РФ, который имеет исключительное право на осуществление исполнительной власти [4, c.78].

Другие через выделение стадий правотворческого процесса Правительством РФ и региональными правительствами, рассматривают его в качестве разработки, принятия, издания и вступления в силу подзаконных правовых актов [5, c. 65].

По мнению третьих, правотворческий процесс реализуется в разнообразных формах «конституционно установленных рядов последовательно сменяющих друг друга стадий» [6, c. 54].

Четвертые уделяют внимание непосредственно понятиюправотворчества органов исполнительной власти, «рассматривают формы правотворческого процесса в качестве определенного законодательством порядка осуществления законодательной деятельности на федеральном и региональном уровне, постоянно и последовательно повторяющегося во взаимосвязи его элементов» [7, c. 8].

В учебнике по конституционному праву Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина даётся довольно ёмкое определение форм правотворчества исполнительной власти: «Подзаконные акты исполнительной власти принимаются в особом порядке, который реализуется в правотворческом процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется правотворческая деятельность» [8, c. 204].

Таким образом, они тоже никак не выводят формы правотворческой деятельности исполнительной власти за рамки данной власти. Васильев Р. Ф., говоря о сути правотворческого процесса даёт следующие определение: «Правотворческий процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание правовых актов» [9, c. 53].

Проанализировав все имеющиеся в литературе точки зрения, можно прийти к выводу, что в настоящее время в российской правовой науке сформировались, как минимум два подхода к определению понятия «правотворчества органа исполнительной власти» — узкий и широкий.

Таким образом, на основании всего вышеизложенного можно сделать вывод, что под правотворчеством органа исполнительной власти в юридической литературе понимается сам законодательный процесс, который представляет собой деятельность определенных: законодательством субъектов, связанная с реализацией права законодательной инициативы, обсуждением, в том числе с привлечением общественности, принятием, подписанием и официальным опубликованием, изменением и отменой правовых актов.

Приходится согласиться с учеными-юристами, а не с законодателем, поскольку на сегодняшний день необходимо более четкое и ясное понимание и понятие законодательного процесса как особого вида государственно-властной деятельности. Помимо этого, необходимо внести в законодательство ряд других конкретизирующих норм. Требуется не только упорядочение законодательного массива, но и обновленного терминологического и технического аппарата, который был бы способен выстроить более прочную и адекватную структуру законодательного процесса. Начать нужно, конечно же с самого понятия, основных его институтов, принципов, норм, и только потом заниматься отраслевым и точечным исправлением и дополнением закона.

Правотворческий процесс органов исполнительной власти пока является формирующимся институтом конституционного права, который пока не имеет чётких законодательный пределов. На мой взгляд, необходимо повышать престиж, значимость парламента в глазах общества и государства. Отделять правотворческий процесс от иных форм законотворческой деятельности. Повышение статуса исполнительных органа в РФ сможет приблизить нас к исполнению принципа разделения властей.

Определение Конституционного Суда РФ от 29.05.1997 № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ.1997. № 22. Ст. 2664.
Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин.
Дмитриев Ю., Журавлев А. Указы Президента в системе законодательства // Президент. Парламент. Правительство, 2018. № 1. С.11–13.;
Безруков А. В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: монография. М., 2015. С. 78
Краснов Ю. К., Надвикова В. В., Шкатулла В. И. Юридическая техника: учебник. М., 2014. С. 65.
Пискунова Е. А. Понятие законодательного процесса в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 9. С. 54
Особенности законодательного процесса в Российской Федерации: учебное пособие / авт.-сост.: С. Ш. Маринова, И. А. Кандрина; Средне-Волжский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). — Саранск: Издатель Афанасьев В. С., 2018. С. 8
Конституционное право РФ под ред. Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина. М. 2003 г. С. 204.
Васильев Р. Ф. Законодательный процесс. М. Юриспруденция. 2000. С 53.

Основные термины (генерируются автоматически): исполнительная власть, правотворческий процесс, государственная власть, Российская Федерация, орган, акт, внешнее действие, государственный орган, законодательный процесс, региональный уровень.

Правотворчество - это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм.

Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах.

Правотворчество является составной частью более широкого процесса - правообразования, под которым понимается естественноисторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний.

Правотворчество характеризуется тем, что:

- оно представляет собой активную, творческую, государственную процессуальнуюдеятельность;

- основная продукция его - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативныхактах (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);

- это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;

- уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов - это показатель цивилизованности и демократии общества.

Правотворчеству присущи следующие принципы:

- научность (ибо в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иные ситуации, объективные потребности развития общества и т.п.);

- профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные люди - юристы, управленцы, экономисты и др.);

- законность (данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов);

- демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе);

- гласность (означает открытость, "прозрачность" правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации).

- оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов).

Правотворчество неоднородно. В зависимости от субъектовправотворчество подразделяется на:

1) непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);

2) правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);

3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);

4) правотворчество органов местного самоуправления;

5) локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

6) правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на:

1) законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;

2) делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;

3) подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.

Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с "непрозрачностью" процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

В литературе называют разное число стадий – от трех до шести – девяти. Так, в учебнике В.В. Лазарева и С.В. Липень «Теория государства и права» (М., 1998) выделены три основные стадии: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе); введение его в действие.

В.М. Сырых называет шесть стадий:

1) принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права;

2) подготовка проекта нормативного правового акта;

3) рассмотрение его правотворческим органом;

4) обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;

5) принятие акта;

6) опубликование акта.

Ю.А. Тихомиров насчитывает девять стадий:1) выявление потребности в правовой регламентации общественных отношений; 2) определение субъектов, правомочных принимать правовые решения, и вида нормативного правового акта; 3) принятие решения о его подготовке; 4) разработка концепции акта; 5) подготовка проекта акта; 6) предварительное рассмотрение проекта акта; 7) общественное обсуждение проекта; 8) официальное рассмотрение проекта акта с соблюдением необходимых процедур; 9) принятие акта, его подписание, опубликование, вступление в силу.

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

2) правотворчество государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ);

3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента, министра);

4) правотворчество органов местного самоуправления;

5) локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

6) правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

В зависимости от значимости правотворчество делится на:

1) законотворчество (правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой);

2) делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа);

3) подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - президентом, правительством, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций).

Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с “непрозрачностью” процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

По кругу субъектов правотворчество может быть:

1. Полисубъектным - разработка и принятие актов проходит в режиме коллегиальности.

2. Моносубъектным - разработка и принятие актов проходит в режиме единоначалия.

В Российской Федерации, согласно Конституции, существуют три основных формы правотворчества:

1. Принятие нормативных актов органами государства;

2. Принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума, как "высшего непосредственного выражения власти народа";

3. Заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права (между РФ и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами федерации, между государственными органами и общественными объединениями, между работодателем и работником и пр.).

С точки зрения субъектов правотворческая деятельность в России осуществляется:

· высшими (на уровне федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти и управления;

· непосредственно народом путем референдума;

· субъектами федерации - республиками, краями и областями, городами федерального значения (Москвой и Санкт-Петербургом), автономной областью и автономными округами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления

Теперь рассмотрим подробнее каждый из указанных выше видов правотворчества.

Принятие нормативных актов органами государства. Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в РФ. Правом принятия нормативных актов обладает Государственная дума, представительные органы республик в составе РФ, представительные органы власти иных субъектов РФ (края, области, автономных областей и округов, г.г. Москвы и Санктпетербурга), а также органы местного самоуправления - районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские.

К числу правотворческих органов относятся также Президент РФ, Правительство РФ, министерства, государственные комитеты и ведомства РФ; аналогичные органы республик в составе РФ; главы администраций административнотерриториальных образований.

В пределах своей компетенции правотворческими полномочиями обладает администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество).

Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов Российского государства.

Референдум как вид правотворчества. Референдум - это форма непосредственного участия народа в правотворчестве, то есть принятие законов путем всенародного голосования. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.

В соответствии с Законом "О референдуме в РСФСР" решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории РФ. На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

Нормативные соглашения. Они содержат обязательные для исполнения правовые предписания и заключаются между различными субъектами права. Примерами могут послужить Федеративный договор о создании Российской Федерации; коллективные договоры, которые заключаются с одной стороны работодателем, а с другой стороны - работниками в лице одного или нескольких профсоюзов или иных уполномоченных работниками представительных органов. Общественные объединения и государственные структуры заключают и иные соглашения, больше всего это относится к сфере трудовых отношений. Профсоюзы различных уровней и соответствующие им по уровню государственные органы заключают генеральные, отраслевые и специальные соглашения.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: