Давность привлечения к административной ответственности судебная практика конституционного суда

Обновлено: 24.04.2024

Постановление Конституционного Суда РФ от 17.05.2022 № 19-П

Комментарий

Срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять со дня совершения административного нарушения, а не со дня, следующего за ним. К такому выводу пришел Конституционный Суд России в постановлении от 17.05.2022 № 19-П.

Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (а если дело рассматривается судьей – трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. Для некоторых нарушений установлены более длительные сроки привлечения к ответственности.

Рассмотрев заявление гражданки о несоответствии положений ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ Конституции РФ, суд пришел к выводу, что сложившаяся практика не дает однозначного ответа на вопрос, с какого именно дня должен исчисляться срок привлечения к административной ответственности. По смыслу нормы срок исчисляется непосредственно со дня совершения (обнаружения) нарушения. В то же время, по мнению Верховного Суда, течение этого срока начинается со дня, следующего за днем совершения (обнаружения) правонарушения (см. абз. 2 п. 14 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5). Единого подхода нет и в судебной практике, в которой встречаются обе позиции. При этом оба подхода, по мнению КС, имеют под собой основание. Это означает, что норма, закрепленная в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, не имеет однозначной трактовки, что противоречит конституционным принципам.

Учитывая это, КС постановил:

признать ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ не соответствующей Конституции РФ;
обязать федерального законодателя внести изменения в КоАП РФ в части уточнения указанной нормы с целью устранения неопределенности ее содержания;
до внесения изменений в КоАП РФ исходить из того, что исчисление срока давности привлечения к административной ответственности должно осуществляться со дня совершения административного правонарушения.

В КС отметили, что возбужденные ранее дела об административных правонарушениях и принятые по ним решения не подлежат пересмотру из-за принятого комментируемого постановления, поскольку ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ сама по себе не служит основанием для привлечения к административной ответственности.

Проблематика давностных ограничений применения мер юридической ответственности является одним из наиболее чувствительных вопросов взаимоотношений бизнеса и власти. Как продемонстрировало, в частности, широкое обсуждение проектируемых интерпретационных новаций ВС РФ в уголовно-правовом регулировании фискальных отношений, данный вопрос еще далек от своего однозначного решения даже в условиях относительно устоявшегося данного отраслевого понимания. Тем более серьезные затруднения возникают в сфере административно-деликтного регулирования, которое продолжает оставаться в поисках своей идентичности в национальной системе права.

С одной стороны, логика административно-деликтного законодательства подчинена в своей основе идее противодействия правонарушениям, которые носят массовый характер, отличаются сравнительно невысокой общественной опасностью, не вызывают, как правило, серьезных сложностей в установлении связанных с ними обстоятельств и в вопросах юридической квалификации, влекут применение санкций, не сопряженных с суровыми негативными последствиями, которые бы выходили за рамки конкретно-отраслевых правоотношений. С другой стороны, в силу разных причин получила развитие тенденция уголовно-правового тяготения административно-деликтных конструкций, которые включаются в регулирование сходных с криминальными деяний и ужесточаются. При этом в отличие от уголовного судопроизводства административно-деликтный процесс остается в значительной степени внесудебным, протекает в упрощенных процедурах, не предполагающих предоставление лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, всех тех гарантий защиты, на которые можно было бы рассчитывать в уголовном процессе. В частности, помощь адвоката непосредственно на этапе привлечения к административной ответственности не гарантируется, а принцип состязательности на судебном этапе проявляется в ослабленном виде, так что властный субъект, вынесший постановление об административном правонарушении, не обременен необходимостью поддерживать административное преследование. Вместе с тем судебные процедуры рассмотрения вопросов, связанных с привлечением к административной ответственности, лишены единой нормативной правовой основы и характеризуются не совпадающими подходами, востребованными в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Возникает небезопасное расхождение между нарастающей строгостью административно-деликтного регулирования и предоставляемыми в производстве по делам об административных правонарушениях юрисдикционно-обеспечительными возможностями. Неслучайно в этих условиях процессы декриминализации, при которых происходит изменение характера деликтного запрета — с уголовного на административный, не воспринимаются порой в аспекте либерализации, а могут рассматриваться скорее как оптимизирующие и упрощающие применение репрессивного воздействия, в частности, не без пользы для публично-фискальных интересов.

В этом контексте вопросы давностных пределов применения административной ответственности также приобретают особую остроту с точки зрения обеспечения надлежащего конституционного баланса ценностей, связанных, с одной стороны, с неотвратимостью ответственности, с другой — с необходимостью строго адекватного, нечрезмерного публично-правового реагирования на выявленные административные нарушения, при котором никто не может быть поставлен в ситуацию неопределенности правового статуса на неограниченный срок.

Споры о давностных пределах применения административной ответственности не утихают со времени принятия КоАП РФ. Отсутствие в Кодексе положений, прямо предусматривающих перерыв течения срока давности привлечения к административной ответственности после вынесения постановления по делу об административном правонарушении, дало основание полагать, что соответствующий срок сохраняет свое значение и на судебной стадии пересмотра данного постановления. Эта позиция неоднократно подвергалась критике в доктрине по причине, что при быстротечности давностных сроков не обеспечивается в должной мере достижение целей административной ответственности, создается угроза формирования ощущения безнаказанности и ослабления режима законности. Однако уже давно был высказан и иной, противоположный подход к пониманию регулирования, предусмотренного КоАП РФ в этой части. В соответствии с этим подходом ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ по своему буквальному смыслу связывает прерывание течения срока давности привлечения к ответственности с вынесением постановления по делу об административном правонарушении. Коль скоро же на период пересмотра первоначального постановления, вынесенного с соблюдением установленного срока, давностные ограничения не распространяются, суд, осуществляя такой пересмотр, правомочен вернуть дело на новое рассмотрение, при котором срок давности также уже не важен.

Не отличается единством и судебная практика. Если в арбитражных судах преобладает представление о том, что истечение срока давности привлечения к административной ответственности не ограничивает возможность пересмотра судом вышестоящей инстанции судебного решения, которым постановление о привлечении к административной ответственности было признано незаконным, то в судах общей юрисдикции истечение срока давности на момент такого пересмотра рассматривается, как правило, в качестве основания для прекращения производства по делу, поскольку иное означало бы недопустимый поворот к худшему (см.: Тарибо Е.В. Запрет поворота к худшему в судебной деятельности: на примере рассмотрения дел об административных правонарушениях // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 4. С. 116-121). Вопрос о возобновлении производства по делу при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности, как отмечается, в частности, в Бюллетене судебной практики Свердловского областного суда по делам об административных правонарушениях (первый квартал 2013 г.), обсуждаться не может, в том числе и в случае, когда решение судьи районного суда, которым было отменено постановление должностного лица о признании лица виновным в совершении административного правонарушения, не вступило в законную силу. Впрочем, говорить о единообразии подходов к пониманию давностных пределов применения административной ответственности, сложившихся внутри соответствующих подсистем судебной власти также не приходится.

В этих условиях живой интерес и вполне определенные ожидания вызвало принятие к производству КС РФ жалобы компании «Conti 145. Schifffahrts-GmbH & Co. KG MT «CONTI AGULHAS» на нарушение конституционных прав, в частности, положениями ч. 1 ст. 4.5 и ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ. Неконституционность данных законоположений заявитель усматривал в том, что они по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, допускают возможность ухудшения положения лица, привлекаемого к административной ответственности, в результате отмены арбитражным судом кассационной инстанции за пределами срока давности привлечения к административной ответственности решений арбитражных судов первой и апелляционной инстанции, которыми постановление о назначении административного наказания было признано незаконным, с последующим принятием судом первой инстанции (по результатам нового рассмотрения дела) решения о признании оспариваемого постановления соответствующим закону.

Однако Определением от 4 июля 2019 г. № 1837-О КС РФ уже начатое производство по делу прекратил. Такое решение КС РФ мотивировал тем, что постановление о привлечении к ответственности заявителя так и не было исполнено и в итоге было отменено в связи с истечением срока исполнения. Следовательно, правовой результат, которого добивался заявитель в КС РФ, и тот правовой результат, который фактически уже был достигнут на момент рассмотрения данного дела, практически совпадают. Иными словами, КС РФ счел, что продолжение конституционного судопроизводства не дало бы заявителю более благоприятный правовой эффект в сравнении с имеющимся, а потому лишено для него какой-либо практической ценности.

С этим не согласился являвшийся докладчиком по делу судья А. Кокотов, изложивший свое мнение как по вопросам наличия оснований для прекращения дела, так и по существу поставленных заявителем проблем.

В свете возникшей дискуссии стоит уделить внимание некоторым поднятым вопросам.

Прежде всего несколько слов о конституционно-процессуальной стороне дела.

Прекращая разбирательство, КС РФ указал на то, что заявитель не был подвергнут административному наказанию, а принятые по его делу постановления не предполагают, что он может быть подвергнут каким-либо санкциям в связи с данным делом в будущем. При этом требования заявителя, адресованные КС РФ, фактически направлены на неприменение к нему административного наказания. Однако же необходимость конституционного судопроизводства возникает лишь в случаях, когда без проверки конституционности оспариваемого закона нарушенные права не могут быть защищены. В деле заявителя сложилась иная ситуация, и конституционное судопроизводство было бы излишним.

Судья А. Кокотов, в свою очередь, подчеркнул, что постановление о привлечении заявителя к административной ответственности в итоге вступило в силу. Актуален и поставленный заявителем вопрос, имеющий существенное значение.

Расхождения во мнениях, обнаружившиеся в КС РФ, характеризуют различное понимание института конкретного конституционно-судебного нормоконтроля. Если КС РФ делает акцент на его частном, субъективно-правовом значении, связанном с восстановлением нарушенных конституционных прав заявителя, то судья А. Кокотов — на публично-правовой составляющей данного института, играющего важную роль в обеспечении конституционного правопорядка, конституционализации законодательства и правоприменительной практики. Очевидно, конкретный конституционно-судебный нормоконтроль необходимо связан с обоими этими моментами, поскольку, помимо прочего, КС РФ при решении вопроса о допустимости конституционной жалобы оценивает наличие конституционной неопределенности нормы в том числе с точки зрения сложившейся практики ее применения, а правовые последствия конституционного судопроизводства носят общий, нормативный характер. В условиях, когда абстрактный конституционно-судебный контроль является эксклюзивным, а проблемы реализации Конституции РФ носят системный характер, публично-правовое значение конституционной жалобы тем более возрастает.

Кроме того, затронутые в деле Conti вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности, вовсе не сводятся к материальным моментам. Привлечение к административной ответственности, вне зависимости от характера санкции, затрагивает не только имущественные интересы, но и репутацию компании. При этом право не быть привлеченным к юридической ответственности произвольным образом, вопреки ст. 54 Конституции РФ имеет автономное значение.

Нельзя не учитывать и то, что КС РФ принял жалобу Conti к рассмотрению, т.е. установил, что в данном случае имеется неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемых норм Конституции РФ (ч. 1 ст. 36 ФКЗ о КС РФ).

При таких обстоятельствах проявленная КС РФ сдержанность свидетельствует скорее о стремлении оставить свободу маневра для законодателя и правоприменителя в условиях проектирования новой модели КоАП РФ. КС РФ в ряде решений высказывался о том, что при наличии одинаково оправданных с точки зрения Конституции РФ вариантов толкования правового регулирования окончательное решение о выборе конкретного из них наиболее уместно с позиции разделения властей принять законодателю.

Тем не менее, если обратиться к существу поднятых в деле Conti проблем, нельзя обойти вниманием то, что ранее КС РФ уже обращался к вопросам давностных пределов применения административной ответственности. В частности, в Определении от 21 мая 2015 г. № 1161-О была высказана правовая позиция, в силу которой установление КоАП РФ непродолжительных сроков давности привлечения к административной ответственности, обусловлено целями и задачами законодательства об административных правонарушениях и дискрецией законодателя по определению пределов публичного преследования за совершение правонарушений; при этом правила течения сроков давности привлечения к административной ответственности, а также последствия их истечения имеют универсальное значение для всех случаев пересмотра постановления по делу об административном правонарушении, в том числе когда пересмотр осуществляется по жалобе потерпевшего на мягкость примененного наказания. Хотя КС РФ прямо оговорил дискрецию законодателя, пределы давностных ограничений применения административной ответственности сформулированы недвусмысленно.

ВС РФ полагает при этом, что, в частности, отмена апелляционным судом при пересмотре постановления о привлечении к административной ответственности решения суда первой инстанции о признании постановления о привлечении к ответственности незаконным не свидетельствует о принятии апелляционной инстанцией нового постановления по делу об административном правонарушении.

Представляется, что давностные пределы применения административной ответственности не могут исчерпываться вынесением постановления о привлечении к административной ответственности, если оно не вступило в силу. Судебный контроль таких постановлений интегрирован в правовой механизм реализации административной ответственности и не может быть свободен от давностных ограничений, призванных исключить ситуации, при которых за пределами некоего разумного периода возникло бы юридическое основание для реального применения административных санкций. Значение срока давности привлечения к административной ответственности вовсе не сводится к тому, чтобы обеспечить лишь своевременный, неотложный «запуск» процедуры реализации административной ответственности.

Характер административных деликтов предполагает необходимость оперативного публично-правового реагирования на выявленные нарушения, тогда как удлинение связанных с их рассмотрением юрисдикционных процедур ведет к возникновению непропорциональных издержек и к расхолаживанию административных органов. В тех случаях, когда специфика конкретных видов нарушений требует более сложного комплекса контрольно-юрисдикционных мер, сбалансирование принципов неотвратимости ответственности и правовой определенности достигается путем обоснованного увеличения сроков давности привлечения к административной ответственности. Длительность давностного срока, как подчеркивал КС РФ, может быть обоснована, в частности, особенностями производства по делам об административных правонарушениях, их общественной опасностью, сложностью выявления и другими свойствами; при этом не исключается и установление особенностей начала течения такого срока, в частности, в сфере антимонопольного регулирования, где годичный срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, выявившего факт нарушения антимонопольного законодательства, позволяют точно определить дату начала течения указанного срока (определение КС РФ от 21 июня 2011 г. № 923-О-О). Это предполагает, что законодатель должен стремиться к тому, чтобы в рамках использования объективно обоснованной дифференциации сроков давности привлечения к административной ответственности не допускать избыточного, непропорционального ее применения, выражающегося и в том, в частности, что лицо, правовой статус которого в административно-деликтных отношениях уже был окончательно определен вступившим в законную силу решением суда, которым установлено отсутствие самого деяния или его противоправности, оказывалось бы несмотря на это под угрозой дальнейшего административного преследования.

Вместе с тем давностные пределы применения административной ответственности в любом случае не могут препятствовать оправданию лица.

В свете возникшей дискуссии стоит уделить внимание некоторым поднятым вопросам.

Прежде всего несколько слов о конституционно-процессуальной стороне дела.

При этом Суд посчитал, что, несмотря на особенности рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции споров, законодатель может унифицировать процессуальные правила пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, предусмотрев для судов единый порядок действий

Один из экспертов считает, что если бы заявителя привлекали к административной ответственности как физическое лицо, а не как индивидуального предпринимателя, и дело дошло бы до Судебной коллегии по административным делам ВС, а не по экономическим спорам, то, без сомнений, появились бы шансы прекратить производство в связи с истечением сроков давности. По мнению второго, так как определение КС об отказе в принятии к рассмотрению жалобы не является прецедентом оспаривания ч. 1 ст. 4.5 КоАП, необходимо внести изменения в данную норму, позволяющие четко понимать, что речь идет о постановлении суда первой инстанции.

Конституционный Суд опубликовал Определение № 2356-О от 11 ноября, которым отказал предпринимателю в принятии жалобы на привлечение к административной ответственности за пределами установленных сроков в связи с обжалованием постановления в суде округа.

3 декабря 2019 г. по результатам проверки сотрудники полиции выявили, что индивидуальный предприниматель Ирина Нагорная продала алкоголь в нарушение лицензионного порядка. 24 января 2020 г. инспектор составил протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.17.1 «Незаконная розничная продажа алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции физическими лицами» КоАП. Впоследствии орган полиции обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о привлечении Ирины Нагорной к ответственности. В этот же день суд назначил ей штраф в размере 100 тыс. руб.

19 ноября 2020 г. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о недоказанности самого факта реализации алкоголя и отказал в удовлетворении заявления о привлечении Ирины Нагорной к ответственности. После этого орган полиции обратился в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, который оставил в силе решение суда первой инстанции. Обжалование в Верховный Суд не помогло Ирине Нагорной: судья отказал в передаче жалобы для рассмотрения в судебном заседании.

Предпринимательница обратилась в Конституционный Суд. Она посчитала, что ч. 1 ст. 4.5, ч. 2 ст. 14.17.1 и ч. 2 ст. 30.17 КоАП допускают возможность ухудшения положения лица, привлекаемого к ответственности, в результате отмены арбитражным судом кассационной инстанции за пределами срока давности привлечения к административной ответственности постановления арбитражного суда апелляционной инстанции, которым решение арбитражного суда первой инстанции о назначении административного наказания было признано незаконным. Как полагает Ирина Нагорная, она была привлечена арбитражным судом к ответственности за пределами годичного срока давности, действующего применительно к ч. 2 ст. 14.17.1 КоАП. В связи с этим она попросила признать оспариваемые законоположения противоречащими Конституции.

Конституционный Суд сослался на свое Определение от 23 апреля 2013 г. № 577-О и указал, что ч. 1 ст. 4.5 «Давность привлечения к административной ответственности» КоАП устанавливает сроки вынесения постановлений по делам об административных правонарушениях – первого правоприменительного решения по делу, разрешающего его по существу; решение по результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы (протеста), принимаемое в силу ч. 1 ст. 30.17 КоАП в форме постановления, к таким актам не относится. Данный вывод, заметил КС, согласуется с позицией Пленума ВС о том, что по смыслу положений КоАП истечение сроков привлечения к ответственности на время пересмотра постановления по делу об административном правонарушении не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания (п. 14 Постановления Пленума ВС от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

Учитывая, отметил КС, что КоАП, определяя в качестве задач производства по делам об административных правонарушениях всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению правонарушений (ст. 24.1), исходит из необходимости разрешения вопроса об административной ответственности с учетом сроков давности привлечения к ответственности, – при отмене постановления по делу об административном правонарушении возможность вынесения постановления о привлечении к административной ответственности в случае истечения срока давности привлечения на момент нового рассмотрения дела также исключается.

Суд отметил, что положения КоАП, устанавливающие правила применения института срока давности привлечения к административной ответственности, имеющего основополагающий характер для сферы производства по делам об административных правонарушениях в целом, приобретают безусловное юридическое значение для всех уполномоченных субъектов юрисдикционной деятельности, в том числе для арбитражных судов, – и на стадии принятия решения о привлечении к административной ответственности, и на последующих этапах проверки законности указанных решений вышестоящим судом. Так, законность и обоснованность решения арбитражного суда по делу об административном правонарушении может быть проверена в порядке гл. 34 «Производство в арбитражном суде апелляционной инстанции» АПК, а вступившего в законную силу решения – в порядке гл. 35 «Производство в суде кассационной инстанции» данного Кодекса с учетом правил обжалования таких решений, предусматривающих для обеспечения правовой определенности процессуальные сроки, ограничивающие по времени возможность обжалования актов по делу об административном правонарушении.

КС указал, что в рамках арбитражного судопроизводства – с учетом объективной повышенной сложности рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, зачастую оказывающей воздействие на увеличение временных рамок исследования всех юридически значимых обстоятельств в условиях, когда КоАП не предусматривает возможности восстановления или продления определенных им сроков давности, – допускается возможность в установленной судебной процедуре восстановить действие принятого в пределах срока давности решения о привлечении к ответственности, признанного незаконным в силу судебной ошибки.

В таких случаях вышестоящий суд, осуществляющий проверку актов, принятых арбитражным судом в порядке гл. 25 «Рассмотрение дел об административных правонарушениях» КоАП, не привлекает заново юридическое лицо или индивидуального предпринимателя к ответственности, а лишь осуществляет в пределах компетенции контроль за законностью ранее принятых судебных актов нижестоящего арбитражного суда, в том числе в части соблюдения сроков давности привлечения к административной ответственности, указал КС. «При этом по смыслу действующего регулирования в сфере законодательства об административных правонарушениях на этапе проверки вышестоящим судом законности судебных актов недопустимо усиление наказания либо иное ухудшение положения лица, привлеченного к административной ответственности, по сравнению с решением о привлечении к административной ответственности», – отмечается в определении.

Данное требование, указал КС, отражает базовый принцип о недопустимости по общему правилу ухудшения вышестоящим судом положения лица, привлекаемого к публичной юридической ответственности, и равным образом относится к деятельности как арбитражных судов, так и судов общей юрисдикции, которые осуществляют пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях исключительно (в отличие от арбитражных судов) в рамках процедур, предусмотренных КоАП. Это предполагает связанность стадий производства по делу об административном правонарушении, включая стадию пересмотра постановлений (решений), положениями о сроке давности привлечения к ответственности, имея в виду в том числе правовые последствия его истечения на этапе такого пересмотра (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП).

«Основанная на данном подходе практика судов общей юрисдикции к исчислению срока давности привлечения к административной ответственности, так же как и многолетняя практика арбитражных судов, построена на разумных юридических аргументах и укладывается в пределы конституционной дискреции федерального законодателя. Сформированная судебная практика по данному вопросу позволяет обеспечивать баланс прав и свобод привлекаемого к ответственности лица и общего (публичного) интереса, состоящего в эффективной защите от административных правонарушений, не допуская при этом произвольного административного принуждения», – указывается в определении.

В то же время КС посчитал, что законодатель не лишен возможности, несмотря на особенности рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции споров, унифицировать процессуальные правила пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, предусмотрев единый порядок действий для всех судов по пересмотру постановлений (решений) указанной категории дел, исходя, с одной стороны, из требования обеспечения стабильности и определенности правового статуса лица, исключающего длительное нахождение его под угрозой преследования и наказания, а с другой стороны, из требований законности и справедливости, предполагающих возможность вышестоящего суда восстановить действие ранее признанного незаконным (в результате судебной ошибки) решения о привлечении к административной ответственности, принятого в пределах срока давности.

Суд заметил, что из судебных актов не усматривается, что ч. 2 ст. 30.17 КоАП применялась в конкретном деле судами кассационной инстанции (Арбитражным судом Северо-Кавказского округа и Верховным Судом), которые руководствовались нормами АПК, и отказал в принятии жалобы к рассмотрению.

«Однако судебно-арбитражная практика, в системе которой заявитель по настоящему делу оспаривала постановление, в этом вопросе единообразна и буквально толкует положения ст. 4.5 и 24.5 КоАП, считая, что срок давности должен истечь на момент вынесения постановления, когда административное дело полностью оформлено, и это не касается стадий пересмотра», – указал эксперт.

По мнению Кирилла Кравченко, если бы предмет обращения содержал не ст. 14.17.1 КоАП (вместо нее могла быть любая статья из Особенной части КоАП, на элемент неконституционности в рассматриваемом вопросе это никак не влияет), а п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП, было бы интересно посмотреть, какие аргументы использовал бы КС. «Заявитель стала жертвой судебно-арбитражной системы, которая в рассматриваемом вопросе едина. Если бы заявителя привлекали к административной ответственности как физическое лицо, а не как индивидуального предпринимателя, и дело дошло бы до Судебной коллегии по административным делам ВС, а не по экономическим спорам, то шансы прекратить производство по делу в связи с истечением сроков давности появились бы без сомнений», – считает он.

Кирилл Кравченко полагает, что заявителю следовало обратить внимание КС на противоречивые и неединообразные подходы двух судебных систем к поднятой проблеме, чтобы усилить эффект обращения.

Партнер юридической группы «Гречкин и Партнеры» Тимур Алиев отметил: если дословно толковать п. 1 ст. 4.5 КоАП, то он указывает на постановление по делу об административном правонарушении, рассматриваемое судьей (единолично). В то же время ст. 29 КАС устанавливает возможность единоличного рассмотрения судьей только административных дел в суде первой инстанции. «Так как определение Конституционного Суда об отказе в принятии к рассмотрению жалобы не является прецедентом оспаривания ч. 1 ст. 4.5 КоАП, существует необходимость внесения изменений в данную норму, позволяющих четко понимать, что речь идет о постановлении суда первой инстанции», – считает эксперт.

Однако Тимур Алиев указал, что даже при внесении таких изменений привлекаемые к административной ответственности лица после вынесения решения суда первой инстанции будут претерпевать негативные последствия в виде правовой неопределенности срока нахождения под угрозой наказания в вышестоящих судах. В связи с этим, по его мнению, вместе с изменениями в ч. 1 ст. 4.5 КоАП необходимо определить также порядок и сроки пересмотра решений судов первой инстанции во всех вышестоящих инстанциях.

Текст постановления Конституционного Суда РФ от 15.01.2019 № 3-П «по делу о проверке конституционности части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «СПСР-ЭКСПРЕСС»» доступен здесь –

В прессе ажиотаж: Конституционный Суд РФ кардинально пересмотрел правила определения сроков давности привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений, изменив ненавистное правило о том, что постановление о назначении административного наказания в виде нарушения лицензионных требований, сопряженное с нарушением прав потребителей (в рассмотренном случае в виде нарушения установленных нормативными правовыми актами сроков доставки и запрета утраты почтовых отправлений), может быть вынесено по истечении одного года с момента его совершения (специальный срок за нарушение законодательства о защите прав потребителей), а не трех месяцев (срок за нарушение исключительно лицензионных требований). Иными словами, суд, по мнению журналистов, предписав определять сроки исходя из того законодательства, которое указано в наименовании статьи (части статьи), создал далеко идущие последствия в виде, например, обязанности прекратить по истечении трех месяцев производство по делу о неисполнении предписания, выданного Роспотребнадзором, об устранении тех или иных нарушений, препятствующих реализации прав потребителей (само по себе специального срока за нарушение законодательстве о госконтроле нет).

Первые впечатления усиливает и ссылка суда на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.11.2010 № 6971/10[1] –

В нем также разъяснено, что нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой нарушение прав потребителей оказываемых лицензиатом услуг, обусловливает необходимость применения годичного срока давности привлечения к административной ответственности. Противопоставив позиции, Конституционный Суд вроде как до кучи еще и пересмотрел имевшуюся судебную практику.

Доверчиво купившись на журналистские комментарии, после изучения появившегося текста усомнился:

а) Конституционный Суд РФ и не думал пересматривать традиционное учение о том, что срок определяется в том числе по непосредственному объекту (это конкретный объект посягательства, без установления которого нельзя говорить о выяснении всех юридически значимых признаков конкретного административного правонарушения), подчеркнув, что деяние, предусмотренное ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, вполне может посягать на охраняемые законом права потребителей и это дополнительный (непосредственный) объект. Следовательно, не учитывать его при применении ст. 4.5 КоАП РФ само по себе нельзя;

б) исключение непосредственного объекта в ситуации с «СПСР-ЭКСПРЕСС» произошло в связи с тем, что ему вменяли нарушение лицензионных требований в виде нарушения правил обращения с почтовой продукцией, посягательства на которые [нарушения] охраняются специальной статьей – 14.4 КоАП РФ. В этой связи деяние, совершение которого образует объективную сторону ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, не может посягать на нарушение указанных прав потребителей (и на месте общества я бы пошел дальше, сказав об отсутствии события вмененного административного правонарушения: нарушение лицензионных требований в виде нарушения правил и нарушения правил, несмотря на формулировки, суть одно и то же, а значит, нужно разграничивать);

в) при таких обстоятельствах Конституционный Суд РФ, в очередной раз взяв на себя роль Верховного Суда РФ, напомнил о существующих правилах квалификации административных правонарушений, а именно о необходимости разграничения смежных составов;

г) и вряд ли значимость вышеприведенного постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ была нивелирована, ведь оно вынесено применительно к тем обстоятельствам, когда ст. 14.4 КоАП РФ предусматривала ответственность за нарушение стандартов качества услуги, то есть гораздо более узкое деяние (сейчас – за невыполнение любых положений нормативных актов, устанавливающих правила оказания услуг).

Таким образом, вывод из рассмотренного кейса может быть следующим: исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности должно производиться с учетом непосредственного объекта посягательства. При наличии смежных составов из непосредственного объекта посягательства исключаются общественные отношения, охраняемые специальным составом. В этих условиях, на мой взгляд, практика будет скорректирована, однако вряд ли кардинально поменяется.

Также см. идентичные судебные акты. Постановление того же суда от 16.07.2013 № 1044/13, –

Кроме того, интересно постановление судьи Верховного Суда РФ от 18.03.2016 № 307-АД15-17608 –

В них аналогичный подход при привлечении к административной ответственности за нарушение техрегламентов (нарушение их требований – само по себе общий срок, а сопряженное с нарушением прав потребителей – год), представление ложных сведений при осуществлении миграционного учета (суды полагали, что поскольку это правонарушение включено в гл. 19 (ст. 19.27 КоАП РФ), нужно применять общий срок, так как специального за нарушения против порядка управления, охраняемые указанной главой, не предусмотрено; ВС РФ посчитал, что непосредственный объект – нарушение иммиграционных правил).

Налоговые споры. Защита прав налогоплательщиков

Составление понятного договора

Юриспруденция: гражданское и предпринимательское право

Комментарии (3)

Сплошная ложь.
Сбербанк всё время нарушает закон. И он откровенно срёт на закон, на КС, Прокуратуру и прочую чернь. И чернь, вместе с КС, Прокуратурой и т.д. об этом прекрасно осведомлены. И, что?
Семейный кодекс РФ нарушает презумпцию невиновности. Все безработные заочно обвиняются в неуплате налогов и несут за это наказание. Не верите?
По Семейному кодексу Статья 113 СК РФ. Определение задолженности по алиментам
4. Размер задолженности по алиментам, уплачиваемым на несовершеннолетних детей в соответствии со статьей 81 настоящего Кодекса, определяется исходя из заработка и иного дохода лица, обязанного уплачивать алименты, за период, в течение которого взыскание алиментов не производилось. В случаях, если лицо, обязанное уплачивать алименты, в этот период не работало или если не будут представлены документы, подтверждающие его заработок и (или) иной доход, задолженность по алиментам определяется исходя из размера средней заработной платы в Российской Федерации на момент взыскания задолженности. .
Превед Правовед!

Немного более конкретно по теме. Разослано в Прокуратуру Волгоградской области и все инстанции, которые обязаны контролировать соблюдение законов, в т.ч. в администрацию города и в Инспекцию государственного жилищного надзора
400066, Волгоградская область, г. Волгоград, ул. Новороссийская, д. 5
тел.: (8442) 35-21-50
E-mail: [email protected]
У меня всё похерили. Может у других что-то получится.

Летом горячую воду отключают на некоторое время. Однако люди по привычке открывают
кран с якобы горячей водой, из которого течёт холодная вода. Счётчики крутятся и людей
заставляют оплачивать холодную воду по цене горячей. Пора что-то менять, т.к. это
некачественное предоставление услуг.
В соответствии с пунктом 31 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и
пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов принятых
Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354, организация, предоставляющая
потребителю коммунальные услуги, обязана самостоятельно или с привлечением других лиц
осуществлять техническое обслуживание внутридомовых инженерных систем, с
использованием которых предоставляются коммунальные услуги потребителю, а также
производить перерасчет размера платы за коммунальные услуги, в том числе в связи с
предоставлением коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами,
превышающими допустимую продолжительность.
В соответствии со статьей 154 Жилищного кодекса РФ, плата за жилое помещение включает в
себя плату за содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, а
также плату за коммунальные услуги.
В связи с этим, выполнение работ для устранения указанного нарушения не требует
дополнительного финансирования со стороны собственника.
Пункт 2 «Положения о Государственном жилищном надзоре», утвержденного Постановлением
Правительства РФ №493 от 11.06.2013 гласит: «Задачами государственного жилищного
надзора являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами
государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами,индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с
жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении
энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного
фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям,
их использованию и содержанию, использованию и содержанию общего имущества
собственников помещений в многоквартирных домах, формированию фондов капитального
ремонта, созданию и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей,
осуществляющих управление многоквартирными домами, оказывающих услуги и (или)
выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных
домах, предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в
многоквартирных домах и жилых домах, специализированных некоммерческих организаций,
которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального
ремонта общего имущества в многоквартирных домах, а также требований энергетической
эффективности и оснащенности помещений многоквартирных домов и жилых домов
приборами учета используемых энергетических ресурсов».
Кроме того, в соответствии со статьей 28.4 КоАП РФ Прокуратура имеет право возбудить дело о
любом административном правонарушении.
Пунктом 149 Правил установлено, что исполнитель – организация, предоставляющая
коммунальные услуги, несет ответственность за нарушение качества предоставления
потребителю коммунальных услуг, в том числе – административную.
Нарушение лицами, ответственными за предоставление коммунальных услуг, нормативов
обеспечения населения коммунальными услугами образует состав административного
правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.23 КоАП РФ.
В целях соблюдения требований КоАП РФ при рассмотрении настоящего заявления,
напоминаем, что данное обращение не требует проведения проверки в соответствии с
Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля» и не является заявлением о проведении проверки в соответствии
с указанным законом. Данный закон не применяется к отношениям, при которых не
происходит взаимодействия органа контроля с юридическим лицом или индивидуальным
предпринимателем (ст.1, 2). Проверка фактов, изложенных в настоящем заявлении не требует
проверки юридического лица, поскольку может быть осуществлена путем осмотра
общедоступных мест. Данные об управляющей организации контрольно-надзорным органам
известны. Все это позволяет в пределах компетенции государственного органа рассмотреть
заявление, проверить изложенные в нем факты и принять процессуальное решение в порядке
КоАП РФ.
В связи с изложенным, на основании Постановления Правительства РФ от 26 сентября 1994
года №1086 «О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации», ФЗ «О
прокуратуре РФ», ФЗ «О порядке рассмотрений обращений граждан РФ» прошу:
— проверить изложенные факты, посредством выезда на место нарушения;— выдать предписание о выполнении необходимых мероприятий и работ по устранению
нарушения и проведения перерасчета, установить сроки их исполнения;
— возбудить административное производство по статье 7.23 КоАП РФ, установить виновных
лиц и привлечь их административной ответственности.
Подпись: Шевцов Алексей Николаевич
07 октября 2018

Очень грамотная аналитика от автора. Самое интересное, что именно по такому пути идёт практика привлечения к ответственности за правонарушения в сфере дорожного движения. Если нарушение представляет собой формально частный случай для общего состава, но в то же время предусмотрен специальный состав, то применяется та статья КоАП, в которой закреплён специальный состав, а от него и порядок привлечения к ответственности, и сроки давности привлечения к ответственности, и все остальные завязанные на конкретном составе особенности привлечения лица к ответственности.

Другое дело, что если глава о нарушениях правил дорожного движения в КоАП на сегодня грамотно структурирована, и не возникает споров о том, какой состав общий, а какой-специальный, не бывает конкуренции между составами как внутри главы, так и с прочими составами в кодексе, не возникает прецедентов частичного пересечения составов, что приводило бы к спорам о применении отдельной статьи, то в других областях правонарушений случается смешивание разных составов из-за того, что законодательная техника в России хромает на обе ноги. В частности, нарушения прав потребителей может и не нарушать лицензионные условия, возможно нарушить лицензионные условия, никак не нарушая права потребителей, но вариант, при котором одновременно нарушаются и лицензионные условия, и права потребителей для лицензируемых видов деятельности наиболее типичен, пожалуй.

Теория уголовного права называет такой случай "идеальной совокупностью" составов преступлений, но теория в сфере административного преследования за проступки не говорит об этом ничего. Здесь наблюдается правовая терра инкогнита для законодателя и для высших судов. Поэтому, безусловно, требуются юридически обязывающие разъяснения общего характера, что делать судам, если деяние предполагаемого нарушителя одновременно подпадает под две статьи специальной части КоАП, но они не могут быть квалифицированы как общая и специальная. При отсутствии общих разъяснений произвольное применение составов в тождественных казусах приведёт как к неравенству прав перед законом со стороны нарушителей, так и к неравенству прав потерпевших на судебную защиту - если в результате неправильного определения состава должностное лицо или судья выберет такой состав правонарушения, который влечёт меньший срок давности, то будут нарушены даже права общества.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора