Административно правовые методы реализации исполнения государственных решений реферат

Обновлено: 27.03.2024

Средства реализации управленческих задач и функций разно­образны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно-правовых методов допустим как с общетеоретических, так и специальных позиций; последние основы- , ваются на первых и являются их конкретизацией с учетом особен­ностей сферы применения методов.

С общетеоретических позиций проявляется действие универ­сальных методов любой деятельности — убеждения и принужде­ния. Эго — два взаимосвязанных "полюса" единого целого, то есть механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных от­ношений путем проведения воспитательных (включая правовое вос­питание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административ­ной ответственности. При необходимости в обеспечении обществен­ной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из харак­тера (содержания) управляющего воздействия. Из множества клас­сификационных вариантов, как правило, наиболее распространен­ным является выделение двух групп методов, а именно — админи­стративных и экономических. Акцент именно на этих вариантах порождает до сегодняшнего дня немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

Административное методы обычно квалифицируются в ка­честве способов или средств внеэкономического или. прямого уп­равляющего воздействия со стороны субъектов государственно-уп­равленческой деятельности на соответствующие объекты управле­ния, независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления та­ких управленческих действий, в содержании которых проявляет­ся властное обеспечение должного поведения управляемых объек­тов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рам­ках своей компетенции принимает управленческое решение (пра­вовой акт управления), юридически-обязательное для объекта уп-

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 12. Административно-правовые методы

равления, то есть адресата. Налицо — прямое предписание ("ко­манда"), ибо управляющее воздействие предполагает императив­ный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосред­ственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что ре­альным объектом управления является сознательно-волевое поведе­ние управляемых (будь то гражданин или предприятие и т. п.). Дол­жное поведение в сфере государственного управления обеспечива­ется через волю и сознание управляемых ("соподчинение воль"). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и при­нуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отожде­ствления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов оче­видно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участни­ков управленческих общественных отношений. Кто-то должен ре­шать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленчес­кой деятельности, которые осуществляют администрирование, то есть управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов — административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельнос­ти на соответствующие объекты управления. Главное при этом зак­лючается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их мате­риальные интересы, то есть опосредованно, в отличие от спосо­бов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным обра­зом не под влиянием директивных предписаний субъекта управле­ния, а в силу того, что такое его поведение материально стимули­руется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономи­ческим (например, материальное поощрение, предоставление иму­щественных льгот и т. п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении постав­ленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т. п.), а косвенно (опосредованно), то есть через воздействие на материаль­ные (имущественные).интересы объекта управления. Должное по-

ведение последнего достигается перспективами материальных вы­год, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управлен­ческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Од­нако управляющее воздействие составляет содержание и таких ры­чагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (ад­министративного) характера.

Проблема методов управления диалектична. Это означает, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами пря­мого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответству­ющие причины.

Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей природе — административная (административное" суть "управлен­ческое"), постольку любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административны­ми. В силу этого выделение административных и экономических ме­тодов управления алогично; буквально имеются в виду "управлен­ческие методы управления", независимо от того, какое содержание в них вложено, то есть единые по своей сути методы управления.

Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной це­лью — реализации управленческого воздействия субъекта управ­ления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными субъектами исполнительной власти.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует таких объектов, которые нуж­даются исключительно в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в прак­тической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно — как од­ностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. На­пример, поощрительные или стимулирующие меры (премии, мате­риальные льготы и т. п.) оформляются в виде соответствующих уп­равленческих решений (приказ о премировании, решение о предо­ставлении кредитных или налоговых льгот и т. п.).

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Меж­ду тем нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономичес­ких закономерностях общественного развития. Подобная аргумен­тация глубоко ошибочна. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление

230 Раздел III. Административно-правовые формы и методы

вообще. Тем более, что речь идет о самом существенном — о непос­редственном (или опосредованном) управляющем воздействии на объект управления.

В-седьмых, практически в правовых актах управления мож­но обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Так, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работ­ников, о материальных компенсациях в связи с инфляцией, несом­ненно, затрагивают материальные интересы, являясь в то же вре­мя юридической формой реализации государственно-управленчес­ких функций. Экономические рычаги управляющего воздействия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с по­мощью административно-правовых средств.

Изложенные позиции свидетельствуют о том, что распростра­ненное конструирование особых экономических методов, противо­положных административным, неправомерно.

Проблема методов государственно-управленческой деятельно­сти или административно-правовых методов состоит в обеспечении разумного сочетания в механизме управляющего и властного по своей изначальной природе воздействия на управляемые объекты, на их поведение и взаимоотношения средств (рычагов) прямого и косвенного характера. Задача такого рода, в смысле ее последова-. тельного решения, во многом зависит от субъективных факторов, то есть от профессионального уровня подготовки управленческих кадров. Не меньшее значение имеет и содержание законодательных и административно-правовых норм, регламентирующих взаимосвязи между субъектами исполнительной власти и управляемыми. Совре­менное их состояние далеко от совершенства.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это — установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или част­ного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; пред­писания о совершении определенных действий; назначение на дол­жности; удовлетворение законных притязаний участников регули­руемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных дей­ствий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стан­дартов; оформление государственных заказов; применение админи­стративно-принудительных мер и т. п.

На эффективное решение проблемы методов управления не­сомненное влияние оказывает то обстоятельство, что в сфере госу­дарственного управления все более четко обозначаются три груп­пы общественных отношений, требующих различного подхода в

Глава 12. Административно-правовые методы

плане обеспечения в их рамках должного поведения и порядка, от­вечающих общественным интересам. Имеются в виду:

а) управленческие отношения, в рамках которых государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные пози­ции (армия, транспорт и связь, атомная энергетика и космос и т. п.);

б) управленческие отношения, в рамках которых наблюдается сочетание государственной инициативы и самодеятельности тех или иных объектов управления (системы здравоохранения, культуры, образования, жилищный фонд, общественные объединения, граж­дане, государственные предприятия и т. п.);

в) управленческие отношения, в рамках которых преобладают не публично-правовые, а частные интересы (как правило, коммер­ческие структуры негосударственного характера). Очевидно, что механизм государственного управления должен перестраиваться с учетом особенностей названных групп отношений и потребностей "вмешательства" исполнительной власти в их развитие с помощью использования административно-правовых методов управления в том или ином их объеме.

Последний вопрос связан с оценкой двух вариантов средств управляющего воздействия. Очевидны сильные стороны так назы­ваемых административных методов, без которых практически не­возможно обеспечить должную упорядоченность управляемой сфе­ры, быстрое и эффективное решение всех возникающих в ней ин­дивидуальных проблем. Именно в силу этого их качества они отли­чаются живучестью. Однако их безграничное использование таит опасность их перерождения в волюнтаристско-бюрократическую опеку над объектами управления, что и было характерно для мно­голетнего периода существования строго централизованной систе­мы управления. Значит, важнейшим условием обеспечения их ра­зумного применения является высокий профессионализм управлен­ческих работников (субъективный фактор), научная, информацион­ная, экономическая (в необходимых случаях) и, наконец, правовая обоснованность юридически-властных волеизъявлений субъектов управления. Особенно важно это для процесса практической реа­лизации исполнительной власти. Что касается так называемых эко­номических методов, то их стимулирующее назначение очевидно. Однако нельзя ограничиваться лишь подобной констатацией, ибо все зависит от практики их использования. А она свидетельствует о том, что с помощью таких методов далеко не всегда постигаются стиму­лирующие цели. По существу ориентация на их широкое примене­ние, на вытеснение ими административных методов ничего суще­ственного не дала в 60 — 90-е гг. Как самоцель экономические ме­тоды должным образом не срабатывали и не срабатывают сейчас, ибо иное с неизбежностью повлекло бы за собой эффективное ре­шение всех задач, стоящих прежде всего в сфере экономики. Сти-

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 12. Административно-правовые методы

мулирующее воздействие этих методов с должной результативно­стью не проявляется. Практика свидетельствует об обратном, а именно о крайней деформации сути экономического стимулирова­ния как такового. Мало того, практически экономическое состояние производственных и непроизводственных объектов, как правило, резко ухудшается, хотя в административном порядке используют­ся именно экономические средства воздействия на их работу (на­пример, налог, кредиты).

Следовательно, экономические рычаги управления нередко утрачивают свой стимулирующий характер и превращаются в чи­сто конфискационные средства. При этом резко возрастает роль в их использовании отдельных ведомств (например, энергетики, свя­зи), причем без должного контроля со стороны правительственных служб. А административные же рычаги управления практически бездействуют в отношении самой системы государственно-управлен­ческой деятельности, ко в отношении граждан, да и многих него­сударственных формирований (прежде всего коммерческого профи­ля) они все в большей степени ужесточаются. Подобная ситуация подчеркивает необходимость, во-первых, отказа от излишне прямо­линейных трактовок проблемы методов управления и, во-вторых, учета как позитивных, так и негативных их проявлений.

. Негативное отношение к административным рычагам управле­ния не преодолено и в наши дни, когда проводится, хотя и непос­ледовательно, и болезненно, хозяйственная реформа. Опять то и дело звучит угроза господства административно-командной систе­мы. Все это, в конечном счете, как показывает практика, находит­ся в прямом противоречии с реальным положением вещей в сфере реализации исполнительной власти.

Все что делается сейчас в сфере государственно-управленчес­кой деятельности, несмотря на многочисленные и очевидные изъя­ны, все, что находит свое прямое выражение в решениях, прини­маемых различными звеньями системы исполнительной власти, свидетельствует о следующем. Именно "команды" составляют со­держание всех управленческих действий, что неизбежно отража­ется на используемых исполнительными органами (должностными лицами) методах управления. Любое правительственное постанов­ление, любой правовой акт исполнительных органов субъектов Фе­дерации содержат выраженные в мягкой или жесткой форме те или иные запреты, разрешения, дозволения, предписания, адресуемые тем или иным управляемым сторонам (объектам). Например, уста­новление системы пенсионного обеспечения, о свободной торговле, о приватизации предприятий, учреждений и жилых помещений, о таможенных правилах, о порядке оформления предпринимательс­кой деятельности, об оплате жилищно-коммунальных услуг, о сво­бодных и фиксированных ценах и т. п. (этот перечень может быть бесконечным) — все это отражение тех методов, бе'з которых нет

управления, нет административной системы, нет и "административ­но-командной системы" в ее правильном понимании.

Таким образом, в принципе при выделении административных и экономических методов по существу имеются в виду одни и те же качества, присущие управляющему воздействию, но выраженные по-разному, а нередко весьма противоречиво.

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственному управлению под методом понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.

В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Рассматриваемая категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

В теории административного права при характеристике методов государственного управления отмечается следующее.

Методы государственного управления органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти. Осуществление исполнительной власти (государственное управление) реализуется органами исполнительной власти и их должностными лицами посредством определенных административным правом конкретных методов исполнительно-распорядительной деятельности (административно-правовых методов государственного управления).

Административно-правовые методы государственного управления находятся в единстве с формами государственного управления. Форма государственного управления обусловливает выбор метода государственного управления, что объясняется задачами управления. Метод государственного управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный). В методах управления в соответствующем объеме находят свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

Также следует отметить, что метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

Выбор конкретных методов государственного управления находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего – от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от индивидуального или коллективного характера объекта и т.п.).

Таким образом, под методами государственного управления понимаются установленные правом конкретные приемы и способы деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществленные в рамках их компетенции и вызывающие юридические последствия. Выбор конкретных методов государственного управления определяется задачами, стоящими перед органом исполнительной власти или должностным лицом, а также компетенцией последних.

Административно-правовые методы государственного управления обладают следующими основными признаками:

– они используются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц в целях решения задач государственного управления;

– они определены правом и закреплены в законодательных и иных нормативных актах, определяющих статус субъектов государственного управления. Этим административно-правовые методы государственного управления отличаются от экономических, социально-психологических и других методов, используемых в других сферах управленческой деятельности;

– они выражаются в конкретных приемах и способах реализации субъектами государственного управления в пределах своей компетенции задач, вызывающих юридические последствия;

– их выбор обусловлен компетенцией субъектов государственного управления.

Административные методы характеризуются «властью — подчинением», в них наиболее ярко выражается властная природа управленческой деятельности. Однако это не исключает при использовании административных методов воздействия учета интересов последних, напротив, научное управление предполагает учет их интересов.

Средства реализации управленческих задач и функций разно­образны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно-правовых методов допустим как с общетеоретических, так и специальных позиций; последние основы- , ваются на первых и являются их конкретизацией с учетом особен­ностей сферы применения методов.

С общетеоретических позиций проявляется действие универ­сальных методов любой деятельности — убеждения и принужде­ния. Эго — два взаимосвязанных "полюса" единого целого, то есть механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных от­ношений путем проведения воспитательных (включая правовое вос­питание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административ­ной ответственности. При необходимости в обеспечении обществен­ной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из харак­тера (содержания) управляющего воздействия. Из множества клас­сификационных вариантов, как правило, наиболее распространен­ным является выделение двух групп методов, а именно — админи­стративных и экономических. Акцент именно на этих вариантах порождает до сегодняшнего дня немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

Административное методы обычно квалифицируются в ка­честве способов или средств внеэкономического или. прямого уп­равляющего воздействия со стороны субъектов государственно-уп­равленческой деятельности на соответствующие объекты управле­ния, независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления та­ких управленческих действий, в содержании которых проявляет­ся властное обеспечение должного поведения управляемых объек­тов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рам­ках своей компетенции принимает управленческое решение (пра­вовой акт управления), юридически-обязательное для объекта уп-

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 12. Административно-правовые методы

равления, то есть адресата. Налицо — прямое предписание ("ко­манда"), ибо управляющее воздействие предполагает императив­ный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосред­ственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что ре­альным объектом управления является сознательно-волевое поведе­ние управляемых (будь то гражданин или предприятие и т. п.). Дол­жное поведение в сфере государственного управления обеспечива­ется через волю и сознание управляемых ("соподчинение воль"). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и при­нуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отожде­ствления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов оче­видно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участни­ков управленческих общественных отношений. Кто-то должен ре­шать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленчес­кой деятельности, которые осуществляют администрирование, то есть управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов — административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельнос­ти на соответствующие объекты управления. Главное при этом зак­лючается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их мате­риальные интересы, то есть опосредованно, в отличие от спосо­бов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным обра­зом не под влиянием директивных предписаний субъекта управле­ния, а в силу того, что такое его поведение материально стимули­руется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономи­ческим (например, материальное поощрение, предоставление иму­щественных льгот и т. п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении постав­ленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т. п.), а косвенно (опосредованно), то есть через воздействие на материаль­ные (имущественные).интересы объекта управления. Должное по-

ведение последнего достигается перспективами материальных вы­год, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управлен­ческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Од­нако управляющее воздействие составляет содержание и таких ры­чагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (ад­министративного) характера.

Проблема методов управления диалектична. Это означает, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами пря­мого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответству­ющие причины.

Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей природе — административная (административное" суть "управлен­ческое"), постольку любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административны­ми. В силу этого выделение административных и экономических ме­тодов управления алогично; буквально имеются в виду "управлен­ческие методы управления", независимо от того, какое содержание в них вложено, то есть единые по своей сути методы управления.

Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного (экономического) назначения используются с единой конечной це­лью — реализации управленческого воздействия субъекта управ­ления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными субъектами исполнительной власти.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует таких объектов, которые нуж­даются исключительно в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в прак­тической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно — как од­ностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. На­пример, поощрительные или стимулирующие меры (премии, мате­риальные льготы и т. п.) оформляются в виде соответствующих уп­равленческих решений (приказ о премировании, решение о предо­ставлении кредитных или налоговых льгот и т. п.).

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Меж­ду тем нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономичес­ких закономерностях общественного развития. Подобная аргумен­тация глубоко ошибочна. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление

230 Раздел III. Административно-правовые формы и методы

вообще. Тем более, что речь идет о самом существенном — о непос­редственном (или опосредованном) управляющем воздействии на объект управления.

В-седьмых, практически в правовых актах управления мож­но обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Так, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работ­ников, о материальных компенсациях в связи с инфляцией, несом­ненно, затрагивают материальные интересы, являясь в то же вре­мя юридической формой реализации государственно-управленчес­ких функций. Экономические рычаги управляющего воздействия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с по­мощью административно-правовых средств.

Изложенные позиции свидетельствуют о том, что распростра­ненное конструирование особых экономических методов, противо­положных административным, неправомерно.

Проблема методов государственно-управленческой деятельно­сти или административно-правовых методов состоит в обеспечении разумного сочетания в механизме управляющего и властного по своей изначальной природе воздействия на управляемые объекты, на их поведение и взаимоотношения средств (рычагов) прямого и косвенного характера. Задача такого рода, в смысле ее последова-. тельного решения, во многом зависит от субъективных факторов, то есть от профессионального уровня подготовки управленческих кадров. Не меньшее значение имеет и содержание законодательных и административно-правовых норм, регламентирующих взаимосвязи между субъектами исполнительной власти и управляемыми. Совре­менное их состояние далеко от совершенства.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это — установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или част­ного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; пред­писания о совершении определенных действий; назначение на дол­жности; удовлетворение законных притязаний участников регули­руемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных дей­ствий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стан­дартов; оформление государственных заказов; применение админи­стративно-принудительных мер и т. п.

На эффективное решение проблемы методов управления не­сомненное влияние оказывает то обстоятельство, что в сфере госу­дарственного управления все более четко обозначаются три груп­пы общественных отношений, требующих различного подхода в

Глава 12. Административно-правовые методы

плане обеспечения в их рамках должного поведения и порядка, от­вечающих общественным интересам. Имеются в виду:

а) управленческие отношения, в рамках которых государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные пози­ции (армия, транспорт и связь, атомная энергетика и космос и т. п.);

б) управленческие отношения, в рамках которых наблюдается сочетание государственной инициативы и самодеятельности тех или иных объектов управления (системы здравоохранения, культуры, образования, жилищный фонд, общественные объединения, граж­дане, государственные предприятия и т. п.);

в) управленческие отношения, в рамках которых преобладают не публично-правовые, а частные интересы (как правило, коммер­ческие структуры негосударственного характера). Очевидно, что механизм государственного управления должен перестраиваться с учетом особенностей названных групп отношений и потребностей "вмешательства" исполнительной власти в их развитие с помощью использования административно-правовых методов управления в том или ином их объеме.

Последний вопрос связан с оценкой двух вариантов средств управляющего воздействия. Очевидны сильные стороны так назы­ваемых административных методов, без которых практически не­возможно обеспечить должную упорядоченность управляемой сфе­ры, быстрое и эффективное решение всех возникающих в ней ин­дивидуальных проблем. Именно в силу этого их качества они отли­чаются живучестью. Однако их безграничное использование таит опасность их перерождения в волюнтаристско-бюрократическую опеку над объектами управления, что и было характерно для мно­голетнего периода существования строго централизованной систе­мы управления. Значит, важнейшим условием обеспечения их ра­зумного применения является высокий профессионализм управлен­ческих работников (субъективный фактор), научная, информацион­ная, экономическая (в необходимых случаях) и, наконец, правовая обоснованность юридически-властных волеизъявлений субъектов управления. Особенно важно это для процесса практической реа­лизации исполнительной власти. Что касается так называемых эко­номических методов, то их стимулирующее назначение очевидно. Однако нельзя ограничиваться лишь подобной констатацией, ибо все зависит от практики их использования. А она свидетельствует о том, что с помощью таких методов далеко не всегда постигаются стиму­лирующие цели. По существу ориентация на их широкое примене­ние, на вытеснение ими административных методов ничего суще­ственного не дала в 60 — 90-е гг. Как самоцель экономические ме­тоды должным образом не срабатывали и не срабатывают сейчас, ибо иное с неизбежностью повлекло бы за собой эффективное ре­шение всех задач, стоящих прежде всего в сфере экономики. Сти-

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 12. Административно-правовые методы

мулирующее воздействие этих методов с должной результативно­стью не проявляется. Практика свидетельствует об обратном, а именно о крайней деформации сути экономического стимулирова­ния как такового. Мало того, практически экономическое состояние производственных и непроизводственных объектов, как правило, резко ухудшается, хотя в административном порядке используют­ся именно экономические средства воздействия на их работу (на­пример, налог, кредиты).

Следовательно, экономические рычаги управления нередко утрачивают свой стимулирующий характер и превращаются в чи­сто конфискационные средства. При этом резко возрастает роль в их использовании отдельных ведомств (например, энергетики, свя­зи), причем без должного контроля со стороны правительственных служб. А административные же рычаги управления практически бездействуют в отношении самой системы государственно-управлен­ческой деятельности, ко в отношении граждан, да и многих него­сударственных формирований (прежде всего коммерческого профи­ля) они все в большей степени ужесточаются. Подобная ситуация подчеркивает необходимость, во-первых, отказа от излишне прямо­линейных трактовок проблемы методов управления и, во-вторых, учета как позитивных, так и негативных их проявлений.

. Негативное отношение к административным рычагам управле­ния не преодолено и в наши дни, когда проводится, хотя и непос­ледовательно, и болезненно, хозяйственная реформа. Опять то и дело звучит угроза господства административно-командной систе­мы. Все это, в конечном счете, как показывает практика, находит­ся в прямом противоречии с реальным положением вещей в сфере реализации исполнительной власти.

Все что делается сейчас в сфере государственно-управленчес­кой деятельности, несмотря на многочисленные и очевидные изъя­ны, все, что находит свое прямое выражение в решениях, прини­маемых различными звеньями системы исполнительной власти, свидетельствует о следующем. Именно "команды" составляют со­держание всех управленческих действий, что неизбежно отража­ется на используемых исполнительными органами (должностными лицами) методах управления. Любое правительственное постанов­ление, любой правовой акт исполнительных органов субъектов Фе­дерации содержат выраженные в мягкой или жесткой форме те или иные запреты, разрешения, дозволения, предписания, адресуемые тем или иным управляемым сторонам (объектам). Например, уста­новление системы пенсионного обеспечения, о свободной торговле, о приватизации предприятий, учреждений и жилых помещений, о таможенных правилах, о порядке оформления предпринимательс­кой деятельности, об оплате жилищно-коммунальных услуг, о сво­бодных и фиксированных ценах и т. п. (этот перечень может быть бесконечным) — все это отражение тех методов, бе'з которых нет

управления, нет административной системы, нет и "административ­но-командной системы" в ее правильном понимании.

Таким образом, в принципе при выделении административных и экономических методов по существу имеются в виду одни и те же качества, присущие управляющему воздействию, но выраженные по-разному, а нередко весьма противоречиво.

Административно-правовые методы — это способы реализации задач и функций исполнительной власти, средства непосредственного воздейст­вия органов исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, сферы, органы управления различных организаций, коллективы работ­ников, граждан). Эти методы показывают, как, каким образом государ­ство решает задачи в области управления. Для методов управления характерно то, что они используются органами исполнительной власти для решения стоящих перед ними конкретных задач; применяются по­вседневно и выборочно; обнаруживаются во взаимодействии субъекта и объекта управления; выражают компетенцию органов исполнитель­ной власти по принятию правовых актов, а также осуществлению иных государственно-властных полномочий. Отсюда следует немаловажный вывод о том, что методы управления производны от политического режима государства.

Методы целенаправленного управленческого воздействия органов исполнительной власти (должностных лиц) на свои объекты весьма разнообразны, так как не только субъекты, но и объекты управления имеют свои особенности, касающиеся их назначения, организацион­но-правового статуса. В сфере исполнительной власти имеются раз­личные группы общественных отношений, требующих различного подхода для их урегулирования с учетом формы собственности, ведом­ственной принадлежности и т.д. Ясно, что например, по отношению к государственным предприятиям применяются иные методы управле­ния, чем к негосударственным.

Методы воздействия, как и формы реализации исполнительной власти, закрепляются в правовых актах управления. Например, в по­становлении Правительства обычно указываются цель его издания и конкретные способы (приемы) внешнего воздействия на объект управ­ления, чтобы достичь поставленной цели. При этом могут быть указаны конкретные виды контроля, учета, проверок, оформляемых докумен­тов, материального и морального стимулирования, меры администра­тивного принуждения и т.д.

Среди разнообразных методов, используемых в процессе реализа­ции исполнительной власти, выделяют прежде всего методы убежде­ния и принуждения, которые применяются в любом виде государствен­ной и общественной деятельности.

Метод убеждения должен быть основным методом деятельности ор­ганов исполнительной власти, что предполагает систематическую ра­боту по убеждению масс, формированию общественного сознания в необходимости должного поведения участников управленческих об­щественных отношений, строгого соблюдения ими установленных го­сударством правил. Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий и т.п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как сред­ство профилактики правонарушений и укрепления государственной дисциплины. Среди мер убеждения — разъяснение, обоснование, об­суждение, внушение, поощрение, показ положительных объектов уп­равления и многое другое, описываемое и реализуемое в понятиях и процедурах социальной психологии и педагогики.

Стремительное качественное изменение нашего общества, станов­ление рыночной экономики, движение к демократии и правовому го­сударству выдвигают на первый план решение масштабнейшей зада­чи — формирование в России единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и граждан. Это — основная цель Указа Президента от 28 июня 1993 г. «О концепции правовой информатизации России»*. Указом Президента от 29 марта 1994 г. объявлена Программа взаимо­действия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с ор­ганами власти СНГ**.


* САПП РФ. 1993. № 27. Ст. 2521.

** САПП РФ 1994. № 14. Ст. 1049.

Опора на убеждение как основной метод осуществления исполни­тельной власти не исключает принуждения. Убеждение должно сочетаться с принуждением, когда в этом возникает необходимость. При­менение к лицам, допускающим правонарушения, принудительных мер является не только правом, но и обязанностью государства и его должностных лиц*.


* Сущность и виды административного принуждения рассматриваются в § 2

По характеру воздействия (прямой или косвенный) на сознание и волю людей различаются экономические и административные методы.

Экономические — это методы косвенного воздействия на объект управления. Чаще всего используются такие экономические рычаги, как цены, налоги, проценты, премии, имущественные льготы, эко­номические санкции и др. С их помощью орган исполнительной власти (должностное лицо) достигает желаемого поведения объекта управления, воздействуя на его материальные (имущественные) ин­тересы. Поэтому они и именуются экономическими методами управ­ления.

К административным относятся методы прямого или внеэкономи­ческого воздействия со стороны субъектов управления на сознательно-волевое поведение управляемых. Наименование этих методов опреде­ляется тем, что они наиболее характерны для органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти (должностное лицо) в пределах своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления. Кон­кретное содержание административно-правовых методов весьма раз­нообразно: предписание об обязательном совершении определенных действий; ограничение или запрещение совершения определенных действий; разрешение споров между участниками управленческих от­ношений; применение иных методов, направленных на быстрое и эф­фективное решение проблем, возникающих при осуществлении госу­дарственно-управленческой деятельности.

Экономические и административные методы управления, несмотря на их различия, взаимосвязаны, и их противопоставление недопусти­мо, так как они используются с единой конечной целью — реализация управляющего воздействия субъекта на объект управления. С учетом расширения оперативной самостоятельности государственных пред­приятий, их разгосударствления на первый план выдвигается задача разумного сочетания средств управляющего воздействия.

В условиях прежней директивно-плановой экономики методы ад­министративного воздействия были основными. По мере продвиже­ния России к рыночной экономике все более широкое применение приобретают экономические методы. Но неверны представления, согласно которым в рыночной экономике обязательные предписания органов исполнительной власти вообще неуместны. Рыночная эко­номика вовсе не должна быть стихией, никак не регулируемой госу­дарством, — должны быть изменены формы и методы такого регули­рования. Хотя основным методом и становится реализация творчес­кой инициативы и самостоятельности управляемых, это не исключает применения и метода обязательных предписаний. Например, в Указе Президента от 28 февраля 1995 г. «О мерах по упорядочению государ­ственного регулирования цен (тарифов)»* содержится предписание о допущении государственного регулирования цен (тарифов) на про­дукцию естественных монополий. О повышении роли государства в регулировании рыночной экономики свидетельствуют также норма­тивные правовые акты, принятые в последние годы, например, по вопросам лицензирования деятельности физических и юридических лиц, управления федеральной собственностью, стабилизации потре­бительского рынка, совершенствования государственной ценовой (та­рифной) политики.

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственному управлению под методом понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.

В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Рассматриваемая категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

В теории административного права при характеристике методов государственного управления отмечается следующее.

Методы государственного управления органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти. Осуществление исполнительной власти (государственное управление) реализуется органами исполнительной власти и их должностными лицами посредством определенных административным правом конкретных методов исполнительно-распорядительной деятельности (административно-правовых методов государственного управления).

Административно-правовые методы государственного управления находятся в единстве с формами государственного управления. Форма государственного управления обусловливает выбор метода государственного управления, что объясняется задачами управления. Метод государственного управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный). В методах управления в соответствующем объеме находят свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

Также следует отметить, что метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

Выбор конкретных методов государственного управления находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего – от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от индивидуального или коллективного характера объекта и т.п.).

Таким образом, под методами государственного управления понимаются установленные правом конкретные приемы и способы деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществленные в рамках их компетенции и вызывающие юридические последствия. Выбор конкретных методов государственного управления определяется задачами, стоящими перед органом исполнительной власти или должностным лицом, а также компетенцией последних.

Административно-правовые методы государственного управления обладают следующими основными признаками:

– они используются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц в целях решения задач государственного управления;

– они определены правом и закреплены в законодательных и иных нормативных актах, определяющих статус субъектов государственного управления. Этим административно-правовые методы государственного управления отличаются от экономических, социально-психологических и других методов, используемых в других сферах управленческой деятельности;

– они выражаются в конкретных приемах и способах реализации субъектами государственного управления в пределах своей компетенции задач, вызывающих юридические последствия;

– их выбор обусловлен компетенцией субъектов государственного управления.

Административные методы характеризуются «властью — подчинением», в них наиболее ярко выражается властная природа управленческой деятельности. Однако это не исключает при использовании административных методов воздействия учета интересов последних, напротив, научное управление предполагает учет их интересов.

Автор статьи

Куприянов Денис Юрьевич

Куприянов Денис Юрьевич

Юрист частного права

Страница автора

Читайте также: